La sentenza del Consiglio di Stato 26/2025 affronta una questione di rilevanza strategica per il settore degli appalti pubblici, ossia l’applicazione delle clausole sociali negli affidamenti pubblici e le conseguenze della mancata produzione delle dichiarazioni di impegno previste dal bando di gara.
Il caso in esame riguarda l’appalto per lavori di manutenzione straordinaria in Provincia di Lecce, nel quale l’impresa Dell’Orco S.r.l. è stata esclusa per la mancata presentazione della dichiarazione relativa agli obblighi derivanti dall’articolo 102, comma 1, del D.Lgs. 36/2023.
La decisione del Consiglio di Stato assume un’importanza particolare perché chiarisce i limiti entro cui una stazione appaltante può escludere un concorrente per inadempienze documentali e la corretta applicazione del soccorso istruttorio ai sensi dell’articolo 101 del Codice dei Contratti Pubblici. Il presente commento analizza la pronuncia alla luce della normativa vigente e delle sue implicazioni per le stazioni appaltanti e gli operatori economici.
Il Quadro Normativo di Riferimento
Le Clausole Sociali nel D.Lgs. 36/2023
L’articolo 102, comma 1, del Codice dei Contratti Pubblici stabilisce che gli operatori economici devono assumere specifici impegni volti a garantire:
- La stabilità occupazionale del personale impiegato;
- L’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore;
- Le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per persone con disabilità o svantaggiate.
Questi obblighi rappresentano strumenti di tutela per i lavoratori impiegati negli appalti pubblici e costituiscono un requisito essenziale per la partecipazione alle gare. Tuttavia, la loro corretta applicazione da parte delle stazioni appaltanti solleva numerosi interrogativi, specie in relazione al bilanciamento tra il rispetto formale degli obblighi dichiarativi e il principio di proporzionalità nell’esclusione dei concorrenti.
Il Soccorso Istruttorio nell’Articolo 101 del Codice
Il soccorso istruttorio è lo strumento previsto dall’articolo 101 del D.Lgs. 36/2023 per consentire agli operatori economici di integrare documenti mancanti o chiarire dichiarazioni incomplete. L’attivazione del soccorso istruttorio è ammessa per tutti gli elementi della documentazione amministrativa, salvo che riguardino l’offerta tecnica ed economica. L’articolo 101, comma 3, prevede che le stazioni appaltanti possano richiedere chiarimenti sugli atti di gara, a condizione che ciò avvenga nel rispetto dei principi di trasparenza e parità di trattamento.
Il Caso in Esame e la Posizione delle Parti
La Decisione della Stazione Appaltante
La Provincia di Lecce ha escluso l’impresa Dell’Orco S.r.l. dalla procedura di gara per la mancata produzione della dichiarazione richiesta ai sensi dell’articolo 102, comma 1, del Codice. La lex specialis di gara prevedeva espressamente che l’omessa allegazione della dichiarazione comportasse l’esclusione automatica, senza possibilità di attivazione del soccorso istruttorio.
La Difesa della Società Esclusa
L’impresa appellante ha sostenuto che:
- La dichiarazione richiesta era superflua, poiché l’appalto non comportava il riassorbimento di lavoratori;
- La mancata produzione della dichiarazione avrebbe dovuto essere sanata mediante soccorso istruttorio;
- La stazione appaltante ha violato il principio di proporzionalità escludendo l’operatore per un mero vizio formale.
La Sentenza del TAR e il Ricorso in Appello
Il TAR Puglia aveva confermato l’esclusione, ritenendo legittima la previsione del bando che subordinava la partecipazione alla gara alla produzione della dichiarazione di impegno. L’impresa ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato, contestando l’interpretazione restrittiva del TAR e richiedendo l’annullamento dell’esclusione.
Le Motivazioni della Sentenza del Consiglio di Stato
Il Ruolo del Soccorso Istruttorio
Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio prima di procedere con l’esclusione. La Corte ha evidenziato che:
- Il principio di proporzionalità impone che le sanzioni per inadempienze formali siano commisurate alla gravità della violazione;
- L’assenza della dichiarazione non riguardava un elemento essenziale dell’offerta tecnica ed economica;
- Il bando di gara non poteva prevedere l’esclusione automatica senza possibilità di sanatoria, in contrasto con i principi del Codice degli Appalti.
L’Erronea Applicazione della Clausola Sociale
Un altro punto cruciale della sentenza riguarda l’erronea interpretazione della clausola sociale da parte della stazione appaltante. Il Consiglio di Stato ha chiarito che:
- La clausola sociale non impone un obbligo incondizionato di riassorbimento dei lavoratori;
- L’impegno richiesto all’operatore economico deve essere compatibile con l’oggetto specifico dell’appalto;
- Non si può imporre un obbligo dichiarativo privo di effettivo contenuto operativo.
L’Accoglimento dell’Appello
Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, annullando l’esclusione dell’impresa e dichiarando inefficace il contratto già stipulato con l’aggiudicatario. La decisione impone alla stazione appaltante di riaprire la procedura di gara e di riconsiderare le offerte nel rispetto delle indicazioni fornite dalla sentenza.
Implicazioni per le Stazioni Appaltanti e gli Operatori Economici
L’Obbligo di Attivazione del Soccorso Istruttorio
Le stazioni appaltanti devono garantire l’attivazione del soccorso istruttorio nei casi in cui l’operatore economico abbia omesso una dichiarazione non essenziale ai fini dell’offerta. La previsione di esclusioni automatiche è contraria ai principi di proporzionalità e buon andamento della pubblica amministrazione.
Chiarimenti sull’Applicazione delle Clausole Sociali
Gli operatori economici devono fornire dichiarazioni coerenti con l’oggetto dell’appalto e con le effettive esigenze di tutela dei lavoratori. La giurisprudenza ha chiarito che l’obbligo di riassorbimento non è assoluto e che le clausole sociali devono essere applicate con equilibrio.
Conclusioni
La sentenza n. 26/2025 del Consiglio di Stato fornisce un’interpretazione rigorosa ma equilibrata delle clausole sociali e del soccorso istruttorio. Le stazioni appaltanti sono chiamate a un’applicazione più flessibile delle regole, evitando esclusioni pretestuose e garantendo il rispetto dei principi fondamentali della contrattualistica pubblica.
Fonte: articolo di Luca Leccisotti (Dirigente amministrativo SSN ed esperto in Appalti)
