La tenuta della motivazione nei provvedimenti amministrativi automatizzati: il problema della decifrazione decisionale della procedura algoritmica nell’analisi curata dall’Avvocato Renzo Cavadi.
Il progresso informatico avanzato nella Pubblica Amministrazione: dall’amministrazione digitale a quella algoritmica
Nel corso dell’ultimo decennio, si è assistito a un processo di innovazione digitale e tecnologica senza precedenti. Tale evoluzione, si è potuta concretizzare grazie alla maggiorata potenza di espansione di calcolo dei computer, alla conseguente facilità di creazione e di trasmissione delle informazioni digitali (big data), di conservazione delle stesse in spazi virtuali meglio conosciuti come cloud e al loro scambio attraverso la rete (internet).
Non è allora un caso se negli ultimi anni, le riflessioni maturate in materia di digitalizzazione nella cura degli interessi pubblici, trovandosi di fronte a un cambiamento epocale, sembrano avere raggiunto un vero e proprio punto di svolta. Si è parlato anche di una sorta di “rivoluzione tecnologica copernicana dei pubblici poteri”, ampiamente dettata dalla spinta fornita dai sistemi informatici all’interno dell’attuale struttura amministrativa, nell’ottica di una nuova configurazione della Pubblica Amministrazione, interamente ridisegnata e rivisitata in chiave moderna, al punto tale che oggi, si parla di amministrazione di quarta generazione o più semplicemente di amministrazione algoritmica.
Con ciò, s’intende fare riferimento allo sviluppo crescente dell’automazione all’interno dei processi decisionali amministrativi, meccanismo che innesta il suo punto di origine nel linguaggio degli algoritmi, all’interno del più ampio sistema legato alle tecnologie dirompenti, su tutte l’intelligenza artificiale, la quale peraltro, ha trovato recentemente una compiuta regolamentazione a livello unoniale con il nuovo regolamento europeo (Artificial Intelligence Act) e in Italia, attraverso l’approvazione del documento concernente la “Strategia Italiana per l’Intelligenza Artificiale” per il triennio 2024-2026 elaborato da AgiD in collaborazione con il Dipartimento per la funzione digitale.
Il significativo cambiamento che sta vivendo attualmente la Pubblica Amministrazione sul versante tecnologico, come già anticipato, non fa altro che richiamare in tutte le sue forme, l’evoluzione avvenuta negli enti pubblici, secondo un preciso passaggio di consegne dal settore digitale al mondo degli algoritmi, e dunque da una fase “documentaria” a una meta documentaria([1])
Se fino a poco tempo fa nel settore pubblico, si discuteva infatti dell’applicazione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT)([2]), esclusivamente in tema di forma degli atti amministrativi e/o di organizzazione dei dati derivanti dall’utilizzo di computer nel terreno conosciuto della telematica, oggi si comincia a manifestare concretamente un’altra dimensione da sapore diverso, per l’appunto definita meta-documentaria([3]), nella quale le tecnologie informatiche, vengono chirurgicamente utilizzate per la riproduzione automatica di processi mentali nell’attività amministrativa.
Il modello meta-documentario non si approccia alle tradizionali modalità di redazione dell’atto o ancora alla sua conservazione o trasmissione dei documenti amministrativi in forma elettronica. Conseguentemente non concerne (soltanto) i modi attraverso cui gli strumenti tecnologici possono supportare i sistemi di comunicazione attraverso piattaforme digitali tra amministrazioni, nonché tra pubblici uffici e cittadini utenti, o catalizzare forme di sperimentazione diverse di esternazione della volontà della Pubblica Amministrazione.
Piuttosto, essendo concreta e tangibile espressione di fenomeni di standardizzazione e spersonalizzazione dei processi decisionali, in tale contesto la tecnologia informatica avanzata, viene semmai sfruttata per la determinazione interna dell’atto([4]), mediante l’esecuzione di operazioni logiche e dunque per determinare (interamente o parzialmente) il contenuto decisorio del provvedimento ad elaborazione elettronica. Il provvedimento quindi non nasce più nella mente di una persona, ma da una vera e propria scatola nera, meglio conosciuta come black box([5]), ossia un’entità incorporea con tutto ciò che consegue in termini di rischio d’imputabilità dell’atto([6]).
Il principio generale della motivazione nel provvedimento amministrativo: considerazioni introduttive
Ciò premesso, si tenterà adesso di focalizzare l’attenzione sull’ammissibilità in chiave sistemica dei modelli amministrativi che affidano alla regola dei software, della programmazione algoritmica e di conseguenza all’automazione robotica, la definizione del contenuto provvedimentale con tutto ciò che logicamente ne consegue, in termini di tenuta delle regole imprescindibili che devono orientare l’azione amministrativa degli enti pubblici e su tutte, il principio fondamentale dell’obbligo motivazionale dei procedimenti amministrativi, nell’ottica della ricostruzione dell’iter logico-giuridico dell’atto amministrativo automatizzato.
Per potere però inquadrare tale complessa problematica dal punto di vista teorico-pratico, è necessario descrivere senza pretesa di esaustività, il concetto tradizionale di motivazione all’interno dell’azione amministrativa.
Come noto, nell’ordinamento italiano il dovere motivazione degli atti adottati dalla Pubblica Amministrazione è sancito all’art. 3 della legge n. 241/90([7]). La disposizione in oggetto, costituisce storicamente una fondamentale garanzia procedimentale riconosciuta nell’ambito della gestione del rapporto giuridico tra Pubblica Amministrazione e privati cittadini.
Nello specifico, la dottrina tradizionale ha evidenziato come la previsione legislativa dell’obbligo motivazionale afferente i provvedimenti adottati dalle pubbliche autorità, sia chiamata ex lege a svolgere tre principali funzioni e cioè: a) giustificare e quindi legittimare l’azione dell’amministrazione nei confronti del destinatario dell’atto amministrativo; b) consentire idealmente l’esercizio del sindacato giurisdizionale da parte del giudice amministrativo sul predetto atto, specie se di natura discrezionale([8]); c) garantire il rispetto del principio di trasparenza nella ricostruzione oggettiva dell’iter decisionale pubblico.
In ragione della sua natura chiaramente polifunzionale([9]), l’istituto della motivazione acquista dunque, una precisa rilevanza giuridica per una pluralità di soggetti([10]).
La compatibilità e la tenuta dell’impianto motivazionale nei procedimenti amministrativi impostati sul linguaggio algoritmico
Ciò posto, stante la portata generale dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 3 della legge n. 241/90 (rispetto al quale le uniche deroghe legislative sono rappresentate dall’adozione di atti normativi o di atti amministrativi generali), ad un primo impatto non pare sussistano chiare restrizioni o impedimenti di legge per ritenere applicabile la disposizione in questione anche all’ipotesi in cui i poteri pubblici, si servano di peculiari strumenti tecnologici (software e algoritmi) per adottare le proprie determinazioni in forma automatizzata.
Tuttavia, occorre riconoscere che se da un lato la possibilità di applicare l’istituto della motivazione per gli atti amministrativi automatizzati non sembra incontrare ostacoli normativi, dall’altro la realizzabilità pratica può incontrare talune difficoltà di natura tecnico-operativa. Infatti, la scelta di utilizzare peculiari software informatici per automatizzare il procedimento decisionale amministrativo, deve scontrarsi fisiologicamente con la circostanza che i predetti strumenti tecnologici, in ragione delle loro caratteristiche di programmazione algoritmica, riescano a fornire soltanto outputs privi di ricostruzione dell’impianto motivazionale.
Sicché, affidare ad un calcolatore l’elaborazione del contenuto di atti amministrativi, determinerebbe un ritorno al passato modellato su un tipo di amministrazione rappresentativa di una visione non garantista come quella dello Stato liberale([11]), e dunque una frustrazione anche delle correlate garanzie processuali che declinano sul versante dei diritti di azione e di difesa in giudizio dei privati ai sensi degli articoli 24([12]) e 113([13]) della Costituzione diritti che risultano compromessi, tutte le volte in cui l’assenza della motivazione, non permette inizialmente all’interessato e successivamente, su impulso di questi al giudice, di percepire il percorso logico-giuridico seguito dall’amministrazione per giungere ad un determinato approdo provvedimentale([14]).
Segue. Gli argomenti a sostegno dell’applicazione della motivazione nell’attività automatizzata della Pubblica Amministrazione
A tal proposito, occorre evidenziare come la possibilità di applicare l‘istituto classico della motivazione in relazione all’adozione di atti amministrativi informatizzati sia stata affermata con chiarezza fin dai primi studi legati al tema dell’automazione([15]).
Nello specifico, gli orientamenti interpretativi in materia sembrano fondarsi su due principali considerazioni.
In primis si fa riferimento ad un chiaro elemento di natura testuale. Il legislatore nazionale nel disciplinare l’istituto della motivazione degli atti amministrativi all’art. 3 della legge n. 241/90, non ha ritenuto d’introdurre alcuna differenziazione o paratia tra l‘atto amministrativo canonico/tradizionale e l‘atto amministrativo elaborato attraverso strumenti informatici: avanzati circostanza questa, che, secondo la voluntas legis, sembrerebbe dimostrare che l’obbligo motivazionale, debba trovare in effetti applicazione anche nelle ipotesi in cui la decisione amministrativa, sia stata adottata a valle di una procedura condotta in modo automatizzato.
La seconda argomentazione formulata da parte della dottrina, sembra dirigere la propria attenzione sulla funzione complessivamente svolta dall’istituto della motivazione all’interno del nostro ordinamento.
Al riguardo si è osservato che, se la previsione normativa in oggetto risponde primariamente all’esigenza di rendere non opaco e dunque comprensibile il modo in cui è stata raggiunta la decisione amministrativa (anche al fine di consentire poi un eventuale controllo giurisdizionale da parte del giudice amministrativo in sede processuale), le medesime esigenze di tutela e di garanzia del privato, non possono essere eluse o bypassate nel caso in cui il procedimento decisionale sia stato informatizzato rectius automatizzato nel contesto del linguaggio algoritmico([16]).
Riflessioni finali
Alla luce di quanto esposto, si ricava che la Pubblica Amministrazione, ha sempre l’obbligo di fornire una spiegazione rectius una motivazione comprensibile del ragionamento seguito nell’ambito della procedura informatica, anche attraverso una spiegazione logica e razionale delle combinazioni matematiche operate dal software Informatico.
Sicché, come ben evidenziato anche dalla giurisprudenza amministrativa, per evitare che l’utilizzo degli elaboratori elettronici da parte dei soggetti pubblici, finisca per pregiudicare la posizione giuridica dei cittadini, risulta necessario osservare il principio in base al quale nessun passaggio del processo decisionale deve restare illogico, oscuro e impenetrabile ([17]).
Note
([1]) La distinzione è di M. D’ANGELOSANTE, La consistenza del modello dell’amministrazione ‘invisibile’ nell’età della tecnificazione: dalla formazione delle decisioni alla responsabilità per le decisioni, in S. Civitarrese Matteucci, L. Torchia (a cura di), La tecnificazione, vol. IV, Firenze, 2017, 156-157.
([2]) Con il termine ITC s’intende fare riferimento alle tecnologie riguardanti i sistemi integrati di telecomunicazione (linee di comunicazione cablate e senza fili), i computer, le tecnologie audio-video e relativi software, che permettono agli utenti di creare, immagazzinare e scambiare informazioni. Per spunti ricostruttivi cfr. D.U. GALETTA, La pubblica amministrazione nell’era delle ICT: sportello digitale unico e intelligenza artificiale al servizio della trasparenza e dei cittadini?, in Ciberspazio e diritto, 3,2018,319.
([3]) L’espressione è di A. MASUCCI, L’atto amministrativo informatico. Primi lineamenti di una ricostruzione, Jovene, Napoli, 1993, 13.
([4]) Per C. CASTALDO, Sanzioni amministrative e digitalizzazione: una prima ricostruzione, in Federalismi.it, 1, 2024, 2 nel modello meta documentario, “si verifica una particolare simbiosi tra la disciplina astratta del procedimento amministrativo e l’utilizzo pratico delle nuove tecnologie”.
([5]) L’incognita dell’effetto ‘black box’ implica il problema della mancanza di spiegazione (lack of explainability): una rete neurale non è tipicamente in grado di spiegare le sue decisioni, non basate sulla logica deterministica, non consentendo di ripercorrere a ritroso il procedimento di generazione di un dato output. Tale circostanza si riverbera evidentemente sulla motivazione della decisione adottata sulla base dell’output prodotto dal sistema di I.A., con il rischio di una sostanziale elusione dell’obbligo di indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che, proprio in relazione alle risultanze dell’istruttoria, l’abbiano determinata. Per uno studio approfondito in materia si rinvia a F. PASQUALE, The Black box society, The Secret Algorithms that Control Money and Information, Harvard University Press, 2015.
([6]) S. CIMINI, Buona fede e responsabilità da attività provvedimentale della Pubblica Amministrazione., in P.A. Persona e Amministrazione, 1, 2018. Coglie questa preoccupazione il TAR Lazio, sez. III bis, 27 maggio 2019, n. 6606, nel momento in cui il Collegio Amministrativo afferma che “un procedimento amministrativo, ancorché difficile o complicato, non può essere devoluto ad un meccanismo informatico o matematico del tutto impersonale e orfano di capacità valutazionali”.
([7]) Sul concetto di motivazione in generale si veda G. CORSO, voce Motivazione dell’atto amministrativo, in Enc. dir., V, Milano, 2001, 770. Più recenti le riflessioni di A. CASSATELLA, Il dovere di motivazione nell’attività amministrativa, Cedam, Padova, 2013.
([8]) Sul tradizionale legame sussistente tra esercizio del potere discrezionale e obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, che costituirà un punto fondamentale della successiva elaborazione dogmatica dell’istituto della motivazione, cfr. ex multis, G. FAZIO, Sindacabilità e motivazione dei provvedimenti amministrativi discrezionali, Giuffrè, Milano, 1996.
([9]) In ordine alla natura polifunzionale dell’istituto in questione, cfr. B. MARCHETTI, Il principio di motivazione, in M. Renna, F. Saitta, (a cura), Studi sui principi del diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2012, 522 ss. secondo l’Autrice “l’idea complessiva che si può trarre dall’analisi della rilevanza dell’istituto nel contesto globale è quella di un principio fondamentale dell’agire amministrativo, «connesso talvolta ad esigenze di trasparenza, democraticità e legittimazione, talaltra a principi di difesa e buona amministrazione, talaltra ancora a finalità di controllo giurisdizionale effettivo”.
([10]) Sul punto cfr. A. ROMANO TASSONE Motivazione dei provvedimenti amministrativi, Giuffrè, Milano, 1987, 69 per il quale “sembra possibile affermare, infatti, che i soggetti interessati dalla previsione legislativa non siano soltanto coloro che hanno subito direttamente gli effetti giuridici del provvedimento amministrativo adottato, ma anche i competenti organi giurisdizionali chiamati a valutare la legittimità dell’esercizio del potere amministrativo, nonché, in ultima istanza, la stessa comunità degli amministrati”
([11])In tema si veda l’analisi di G. SORICELLI, Il processo amministrativo ovvero il problema del complesso equilibrio tra il potere dell’amministrazione e la tutela del privato, in Gazzetta Amministrativa, 1, 2018,6. L’Autore ricordando l’importanza assunta dall’articolo 103 Cost. in relazione all’assetto evolutivo della giustizia amministrativa ed in particolare ai meccanismi che portano oggi all’effettiva tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi dei cittadini contro le decisioni adottate dal potere pubblico, ricorda di contro, le difficoltà che tendevano ad emergere nel contesto dello vecchio stato liberale dove ”l’amministrazione è un potere autonomo e la cura dell’interesse pubblico è fatto dell’amministrazione. Sicchè l’unica limitazione che si può imporre è quella di accertare, ad opera di un organo comunque interno all’amministrazione stessa, che sia rispettata la legge, mentre ai cittadini non è riconosciuta la titolarità di alcuna pretesa rispetto a essa”.
([12]) Il comma 1 dell’articolo 24 Cost. così dispone: “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”.
([13]) L’articolo 113 al comma 1 Cost. afferma che “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa”. Il successivo comma 2 così dispone: “ Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”
([14]) In questi termini, ex multis, TAR Lazio, sez. III bis, 10 ottobre 2018, n. 9224.
([15]) In materia, cfr. F. SAITTA, Le patologie dell’atto amministrativo elettronico e il sindacato del giudice amministrativo, in Riv. Diritto Amministrativo Elettronico, 6, 2003, 21 ss.
([16]) Come si è ben rimarcato, “in questo caso l’esigenza di trasparenza è più forte di quanto non lo sia per gli stessi atti amministrativi manuali. Solo una puntuale motivazione dell’atto informatico può, infatti, attutire la sensazione di oscurità e di anonimato che il privato avverte verso il procedimento automatizzato”. Così A. MASUCCI, L’atto amministrativo informatico. Primi lineamenti di una ricostruzione, Jovene, Napoli, 1993, 100.
([17]) TAR Campania, sez. VII, 14 novembre 2022, n. 7003. Il Collegio Amministrativo evidenzia che “Il ricorso all’algoritmo all’interno del procedimento amministrativo, non può mai comportare un abbassamento del livello delle tutele procedimentali e in particolare dell’obbligo di motivazione del provvedimento ex art. 3 l. 241 del 1990, il quale, al contrario, in questi casi appare rafforzato”.
