In questo approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca fornisce alcune utili indicazioni sui profili attinenti alla classificazione di una strada.

Per una compiuta disamina sulla classificazione di una strada si rende opportuno premettere che affinché un’area privata venga a far parte del demanio e assuma, quindi, la natura di strada pubblica, non è sufficiente che essa sia destinata all’uso pubblico, ma è invece necessario che sia intervenuto un atto o un fatto che ne abbia trasferito il dominio alla PA e che essa sia destinata all’uso pubblico dalla stessa PA, ovvero che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale, in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio e che essa venga destinata, con una manifestazione di volontà espressa o tacita dell’ente all’uso pubblico [1].

Neppure la classificazione della strada operata da uno strumento urbanistico generale non è ex se sufficiente per determinare la sua natura, né può ammettersi che il carattere privato del bene impedisce di classificare la strada sotto il regime di una servitù pubblica.

Il potere del GA

Ciò posto, il potere di decidere da parte del giudice amministrativo in ordine all’accertamento della demanialità di una strada soggiace alle regole di cui all’art. 8 c.p.a, per cui «Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale».

Ne consegue che qualora si renda indispensabile definire la proprietà di un bene – ai fini di poter decidere il giudizio – il GA potrà intervenire non nel dichiarare definitivamente la proprietà in capo a chi la rivendica ma solo di accertare, in via incidentale, un presupposto di fatto che condiziona la legittimità dell’atto impugnato.

L’approdo porta a ritenere che l’accertamento sul carattere pubblico/privato di una strada non eccede l’ambito della competenza del giudice amministrativo se costituisce il presupposto per l’adozione del provvedimento amministrativo contestato.

In questo senso, sebbene la valutazione in ordine alla contestazione dei provvedimenti di classificazione di una strada – come di proprietà pubblica o dedita all’uso pubblico – sia rimessa alla competenza del giudice civile, involgendo pretese di accertamento di un diritto soggettivo, nondimeno, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo quando la verifica incidenter tantum in ordine all’esistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada o della sua demanialità sia finalizzata solo a stabilire se i gravati provvedimenti comunali ripristinatori siano o meno legittimi [2].

L’impianto delineato che esclude il giudice amministrativo dalla giurisdizione dell’accertamento, in via principale, della natura vicinale, pubblica o privata, della strada, ovvero della servitù pubblica di passaggio, essendo dette questioni devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, questo non esclude che il medesimo giudice può e deve valutare – incidentalmente, ossia ai limitati fini del giudizio concernente la legittimità degli atti impugnati – la natura vicinale, pubblica o privata, del passaggio nella strada su cui si controverte, dal momento che tale questione costituisce un presupposto degli atti sottoposti al suo esame in via principale [3].

Di contro, il giudizio civile non assume carattere pregiudiziale, ex artt. 295 c.p.c. e 79 c.p.a, atteso che la natura della strada e/o l’attualità e/o meno dell’uso pubblico sono oggetto di cognizione meramente incidentale nel giudizio amministrativo, ai sensi dell’art. 8 c.p.a, ai soli fini dell’accertamento della legittimità del provvedimento impugnato.

Le mappe catastali

La determinazione della proprietà può essere, altresì, definita in via presuntiva dal confronto delle mappe catastali ed eventuali titoli edilizi.

Tuttavia, la verifica senza che siano addotti ulteriori elementi a sostegno della proprietà pubblica/privata o della destinazione pubblica/privata di una strada non è (anche in questo caso) di per sé sufficiente per statuire la titolarità del bene.

È noto che la giurisprudenza consolidata [4] ritiene che essendo il catasto preordinato a fini essenzialmente fiscali, le indicazioni delle mappe catastali, e le relative annotazioni, non rilevino quale prova della proprietà, o di altri diritti reali, se non come ulteriori elementi di prova rispetto ai titoli che devono essere prodotti dalle parti e solo in assenza di indicazioni univoche contenute in tali titoli: le risultanze catastali non costituiscono indici univoci della natura pubblica/privata della strada.

Si aggiunga che il comma 1, dell’art. 20, della legge 20 marzo 1865, n. 2248, stabilisce che «gli elenchi delle strade approvati definitivamente, e di cui sarà deposta copia negli archivi della Prefettura, fanno prova in materia di strade per tutti gli effetti di ragione», confermando, sotto tale profilo, l’irrilevanza della indicazione catastale, rispetto agli elenchi delle strade (con le precisazioni che seguono).

Le risultanze catastali (rectius titolarità del diritto reale), sia l’inclusione negli elenchi delle strade pubbliche [5], ovvero la presunzione di cui all’articolo 16, lett. b), della cit. legge, all. F (in base alla quale si presumono comunali le strade site all’interno dei centri abitati), rappresentano solo alcuni degli indici di riferimento da tenere in considerazione, ma di per sé soli non sufficienti al fine di stabilire a chi debba essere attribuita la proprietà della strada, osservando che il solo dato documentale non è probatorio [6].

Un consolidamento interpretativo

In applicazione delle predette coordinate normative ed ermeneutiche si conviene che la controversia circa la proprietà, pubblica o privata, di una strada, o riguardante l’esistenza di diritti di uso pubblico su una strada privata, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, giacché investe l’accertamento dell’esistenza e dell’estensione di diritti soggettivi, dei privati o della Pubblica Amministrazione, e ciò anche ove la domanda abbia formalmente ad oggetto l’annullamento dei provvedimenti di classificazione della strada, atteso che il “petitum” sostanziale, non essendo diretto a sindacare un provvedimento autoritativo della PA, ha in realtà, natura di accertamento petitorio [7].

Gli elenchi comunali

L’inserimento di una strada negli elenchi delle strade comunali rappresenta una presunzione (semplice) di appartenenza della stessa all’ente, ovvero del suo uso pubblico [8], contrastabile in base ad un valido titolo di acquisto [9]: l’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico non ha natura costitutiva e portata assoluta, ma riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione dell’uso pubblico, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte di una collettività mediante un’azione negatoria di servitù [10].

La strada vicinale

Le strade vicinali, per loro natura, costituiscono state private (interpoderali che collegano più fondi) che possono essere di uso pubblico:

• l’art. 22, della legge n. 2248 del 1865 prevede che «è di proprietà dei comuni il suolo delle strade comunali» e non quindi quello delle strade vicinali.
• Il comma 6, lettera d), ultimo periodo, dell’art. 2, del d.lgs. 285 del 1992, chiarisce che «ai fini del presente codice, le strade vicinali sono assimilate alle strade comunali» [11], mentre il punto n. 52, dell’art. 3, comma 1, definisce le strade vicinali come «strada vicinale (o Poderale o di Bonifica): strada privata fuori dai centri abitati ad uso pubblico».

Si comprende dal tenore letterale delle norme che le strade vicinali non sono necessariamente di proprietà comunali, ma sono assoggettate al regime della strade comunali al fine della regolamentazione del codice della strada, in caso di uso pubblico, il quale giustifica, per evidenti ragioni di ordine e sicurezza collettiva, la soggezione delle aree, anche private, alle norme del codice della strada, in caso di destinazione ad uso pubblico, nonostante le prime siano per definizione di proprietà privata [12].

Pertanto, l’indicazione catastale di strada vicinale non è idonea di per sé a fargli acquisire la destinazione all’uso pubblico, potendo al massimo costituire un elemento di prova dell’esistenza di una strada vicinale di collegamento tra i fondi, con la conseguenza che non può costituire l’unico elemento su cui è basare la proprietà pubblica di una strada.

Volendo stabilire l’assoggettamento della strada vicinale a servitù di uso pubblico, si esige la presenza di un titolo, quale una convenzione tra il proprietario e l’ente pubblico, ovvero nel caso in cui l’uso pubblico si sia protratto per il tempo necessario ai fini dell’acquisto per usucapione [13].

Per questo ultimo aspetto, si annota che affinché si costituisca per usucapione una servitù pubblica di passaggio su una strada privata, è necessario che concorrano contemporaneamente:

• l’uso generalizzato del passaggio da parte di una collettività indeterminata di individui, considerati uti cives in quanto portatori di un interesse generale, non essendo sufficiente neppure un’utilizzazione uti singuli, cioè finalizzata a soddisfare un personale esclusivo interesse per il più agevole accesso ad un determinato immobile di proprietà privata;
• l’oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse perseguito tramite l’esercizio della servitù;
• il protrarsi dell’uso per il tempo necessario all’usucapione.

Da questo concorso di indici si può far rientrare una strada nella categoria delle vie vicinali pubbliche, sussistendo i requisiti:

• del passaggio esercitato “iure servitutis publicae” da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale;
• della concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di generale interesse, anche per il collegamento con la pubblica via;
• dell’esistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico.

Questi caratteri costituiscono un “peso” sul bene al quale corrisponde un diritto di uso pubblico, il cui contenuto non è predeterminato, dovendo unicamente essere idoneo a soddisfare un interesse pubblico attraverso il suo esercizio da parte di una collettività indistinta di persone [14], visto che il diritto in questione non incide sulla titolarità del diritto di proprietà, che rimane in capo al privato, ma limita le facoltà del proprietario in vista della realizzazione dell’interesse generale consistente nel parziale utilizzo da parte della collettività di riferimento: la proprietà privata viene, per tale via, funzionalizzata al pubblico interesse mediante l’istituzione su di essa di un diritto parziario, qualificato ex lege come demaniale [15].

Si giunge ad ammettere che l’espressione “strada vicinale” accede ad una nozione esclusivamente pubblicistica del bene, essendo indubbio la presenza di un diritto pubblico di transito, di cui è titolare il Comune, e, quindi, la collettività: nel diritto romano si stabiliva che le strade vicinali erano strade aperte all’uso pubblico e che questa costituzione ad “uso pubblico” proveniva dalla sua destinazione ricavata dall’uso “immemorabile” [16], oltre che dalla loro funzionalità, quale collegamento a terreni e fondi interni ai villaggi (erano strade private o agrarie che conducevano ai terreni coltivati, per diritto di servitù su un fondo vicino).

Non sfugge, invero, che alla base di questa linea interpretativa è la c.d. dicatio ad patriam, quale modo di costituzione di una servitù di uso pubblico che consiste nel comportamento del proprietario di un bene che denoti in modo univoco la volontà di mettere l’area privata a disposizione di una comunità indeterminata di cittadini, per soddisfare un’esigenza comune ai membri di tale collettività uti cives [17], ricorrendo detti presupposti, la servitù di uso pubblico deve ritenersi perfezionata con l’inizio dell’uso pubblico [18].

Il titolo idoneo

Se dunque in presenza di una serie di indici si può ammettere la classificazione di una strada, appare altrettanto utile chiarire che non è poi configurabile l’assoggettamento di una strada vicinale a servitù di passaggio ad uso pubblico in relazione ad un transito sporadico ed occasionale, anche laddove essa sia adibita al transito di persone diverse dai proprietari o possa servire da collegamento con una via pubblica, né l’esistenza di un diritto di uso pubblico del bene può sorgere per meri fatti concludenti, ma presuppone un titolo idoneo a tal fine.

Nel fuoco interpretativo, nei casi in cui la proprietà del sedime stradale non appartenga ad un soggetto pubblico, bensì ad un privato, la prova dell’esistenza di una servitù di uso pubblico non può discendere da semplici presunzioni o dal mero uso pubblico di fatto della strada, ma necessariamente presuppone un atto pubblico o privato (provvedimento amministrativo, convenzione fra proprietario ed amministrazione, testamento) o l’intervento della usucapione ventennale, fermo restando che relativamente a quest’ultimo titolo di acquisto del diritto va preliminarmente accertata la riconosciuta idoneità della strada a soddisfare esigenze di carattere pubblico [19].

Il caso

La sez. Bolzano del TRGA, con la sentenza 23 dicembre 2024, n. 308, si occupa di definire una molteplicità di aspetti pratici riferibili alla classificazione, individuando, altresì, il giudice competente per statuire il diritto: l’accertamento della proprietà.

Nella sua essenzialità (i fatti) veniva realizzata una strada pubblica, con l’impiego di fondi pubblici, previo assenso e rinuncia di godimento dei proprietari (di un tempo) mediante sottoscrizione di un atto di sottomissione, successivamente iscritta nella rete viaria rurale del Comune, senza il consenso del proprietario subentrato (ergo il sedime è stato oggetto di un atto privato traslativo della proprietà).

Ottenuta la cancellazione dall’elenco delle strade rurali, la parte ricorrente, istallava una catena di chiusura e una segnaletica di proprietà privata e che il transito era a proprio rischio e pericolo; veniva consegnate le chiavi del lucchetto di chiusura ai confinanti (per raggiungere la propria abitazione e ai mezzi di soccorso), mentre l’Amministrazione continuava a fornire il servizio di sgombero della neve, pur in presenza di un diniego della parte proprietaria del tratto di strada (intollerante alle intrusioni esterne, quelle della PA) donde il contenzioso.

Il pronunciamento

Il ricorso viene dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice adìto.

Viene confermato che l’accertamento della classificazione di una strada, priva dei requisiti per essere qualificata come una strada rurale a uso pubblico, e il conseguente annullamento degli atti della PA su diniego dalla cancellazione dal registro delle strade comunali, appartiene al Giudice civile.

Quando si controverte su quelle circostanze di fatto che determinano l’uso in presenza di contrapposte rappresentazioni fattuali sulla presenza dei requisiti di classificazione, siamo di fronte non tanto all’esercizio di poteri autoritativi, con effetti provvedimentali, quanto ad atti di natura meramente ricognitiva, adottati fuori dal perimetro che delimita l’esercizio di un potere autoritativo stricto sensu.

In effetti, il rifiuto delle Amministrazioni di espungere il contestato tratto viario dall’elenco delle strade rurali non presenta un autonomo carattere provvedimentale (una selezione e ponderazione di interessi contrapposti), configurandosi piuttosto come strettamente consequenziale alla dichiarata natura della strada, come parte della rete viaria rurale: manca l’espressione di una voluntas della PA atta a imprimere, nell’esercizio di un potere autoritativo loro attribuito, un determinato assetto agli interessi coinvolti, bensì di una risposta priva di risvolti provvedimentali, immediatamente e necessariamente conseguente alla riconosciuta natura della strada.

La classificazione della strada

In assenza di una statuizione amministrativa di natura autoritativa, rispetto alla quale l’accertamento della natura pubblica o privata della via rivesta carattere meramente incidentale, conoscibile e conosciuta dal giudice amministrativo, ex art. 8 Cod. proc. amm. [20], bensì di una controversia direttamente ed esclusivamente inerente alla natura della strada (petitum sostanziale), ancorché originata da un atto (di diniego di declassificazione) adottato da una PA, la competenza non può che appartenere alla giurisdizione del giudice civile [21].

In modo similare, anche il rifiuto di declassificazione, o, se si preferisce, di espunzione dall’elenco della rete viaria rurale, rifiuto che equivale al (perdurare del) riconoscimento dell’uso pubblico della strada appartiene alla cognizione del G.O.[22]: la causa va rimessa al giudice ordinario munito della giurisdizione sulla controversia [23].

Note

[1] Cfr. Cass. civ., sez. II, 2 febbraio 2017, n. 2795; Cons. Stato, sez. V, 2 ottobre 2018, n. 5643.

[2] Cfr. Cons. Stato, sez. VII, 19 aprile 2022, n. 2905; sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4012.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 luglio 2020, n. 4570; sez. V, 16 ottobre 2017, n. 4791.

[4] Cass. civ., sez. II, Ordinanza 3 novembre 2023, n. 30605; sez. II, 6 novembre 2023, n. 30823.

[5] Il nomen iuris o l’inserimento negli elenchi comunali non rileva ai fini dell’esistenza della servitù pubblica di passaggio, TAR Lombardia, Brescia, 22 marzo 2004, n. 232.

[6] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 maggio 2007, n. 2618.

[7] Cass. civ., SS.UU., 20 giugno 2024, n. 17104.

[8] Cfr. Cass. civ., sez. II, Ordinanza, 24 marzo 2023, n. 8526; Cass., SS.UU., 16 febbraio 2017, n. 713; Cons. Stato, sez. IV, 10 ottobre 2018, n. 5820; sez. V, 13 gennaio 2020, n. 275.

[9] Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2023, n. 8026.

[10] Cons. Stato, sez. II, 22 giugno 2022, n. 5126 e 21 gennaio 2020, n. 471; sez. V, 16 marzo 2020, n. 1870 e 29 maggio 2017, n. 2531; Cass., sez. VI, Ordinanza 12 marzo 2021, n. 7091; sez. II, 14 giugno 2018, n. 15618; sez. II, 12 novembre 2019, n. 29228.

[11] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 novembre 2018, n. 6423.

[12] Cfr. Cass. civ., sez. II, 25 giugno 2008, n. 17350; Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9282.

[13] L’estinzione della servitù di pubblico passaggio su strada vicinale non può derivare dall’eventuale mancato o scarso uso di tale passaggio da parte degli utenti, ma richiede una pluralità di comportamenti o atti positivi che per concludenza e univocità manifestino l’intervenuta modifica nell’uso e destinazione della strada, Cass. civ., sez. II, 12 novembre 2019, n. 29228; 19 ottobre 2021, n.28869; 14 maggio 2018, n. 11676.

[14] Cass. civ., sez. II, Ordinanza 19 ottobre 2021, n. 28869.

[15] Cons. Stato, sez. II 12 maggio 2020, n. 2999.

[16] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 1° giugno 2007, n. 5906.

[17] Orientamento già presenta sin dalle SS.UU. Cass., nella sentenza del 3 febbraio 1988, n. 1072.

[18] Cons. Stato, sez. V, 21 giugno 2007, n. 3316.

[19] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 ottobre 2017, n. 4791; TAR Piemonte, sez. IV, 17 novembre 2022, n. 986.

[20] TAR Lazio, Roma, sez. II, 8 febbraio 2024, n. 2510; idem TRGA Bolzano, sentenza n. 254/2020.

[21] Anche se la domanda ha – formalmente – ad oggetto un annullamento dei provvedimenti di classificazione della strada, in realtà ha carattere preventivo e natura di accertamento petitorio, e non è quindi diretto a sindacare un provvedimento autoritativo della PA (di carattere ablatorio o con effetti comunque accertativi della proprietà pubblica), non possedendo tali caratteristiche la ridetta classificazione che riveste una funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione di pubblicità dell’uso, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte della collettività mediante un’azione negatoria di servitù. Ne consegue che la controversia circa la proprietà, pubblica o privata, di una strada, o circa l’esistenza di diritti di uso pubblico su una strada privata, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, giacché investe l’accertamento dell’esistenza e dell’estensione di diritti soggettivi, dei privati o della Pubblica Amministrazione, Cass. civ., SS.UU., 23 dicembre 2016, n. 26897.

[22] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 3914/2018; sez. VI, sentenza n. 4023/2017; sez. II, sentenza n. 5811/2024; sez. VII, sentenza n. 2905/2022; sez. IV, sentenza n. 4012/2023.

[23] La valutazione in merito alla classificazione della strada (se di proprietà pubblica o dedita all’uso pubblico o privata) e che, pertanto, la questione sottoposta all’esame del Collegio sembra esulare dalla cognizione del giudice amministrativo, posto che, secondo pacifica giurisprudenza (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, VII, 19 aprile 2022, n. 2905), la valutazione in merito alla contestazione dei provvedimenti di classificazione di una strada è rimessa alla cognizione (rectius alla giurisdizione) del giudice civile, involgendo pretese di accertamento di un diritto soggettivo,  TAR Sicilia, Catania, sez. II, 23 settembre 2024, n. 3148.

Fonte: articolo dell'Avv. Maurizio Lucca - Segretario Generale Enti Locali e Development Manager