La sezione delle autonomie della Corte dei Conti chiude il “microcosmo normativo” del dissesto: riconosciuta la piena e non limitata competenza dell’OSL al riconoscimento dei debiti fuori bilancio ai fini della formazione della massa passiva e del piano di rilevazione.

Con la recente deliberazione n. 12/2020/QMIG, depositata appena il 20 luglio scorso, la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Campania con la deliberazione n. 57/2020/PAR, enuncia il seguente principio di diritto: “Per i debiti fuori bilancio rinvenienti da atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre precedente a quello dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, non assume carattere indefettibile la previa adozione della deliberazione consiliare di riconoscimento, spettando all’organo straordinario di liquidazione ogni valutazione sull’ammissibilità del debito alla massa passiva.”

Riconoscimento dei debiti fuori bilancio: il parere della Corte dei Conti

La questione oggetto di deferimento trae origine da una richiesta di parere formulata, ai sensi dell’art. 7, della l. 5 giugno 2003, n. 131, dal Sindaco del Comune di Cancello e Arnone, il quale ha chiesto il motivato avviso della Sezione regionale di controllo competente in ordine seguenti quesiti:

1. a) “Se, come asserito dall’OSL, la mancata adozione della delibera del Consiglio comunale dell’Ente di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, tutti relativi ai fatti ed agli atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre precedente a quello dell’ipotesi del bilancio stabilmente riequilibrato, preclude il loro inserimento nella massa passiva del dissesto”;
2. b) “In caso affermativo, se è possibile allo stato, adottare le delibere consiliare di riconoscimento, da inviare alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti, finalizzate soprattutto a quantificare le somme effettivamente dovute e da inserire nella massa passiva”;
3. c) “Se debba essere riconosciuto, parimenti, per sorte capitale, accessori e spese quale debito fuori bilancio, il provvedimento di assegnazione delle somme al creditore da parte del giudice dell’esecuzione”;
4. d) “In caso affermativo, trattandosi di debito pagato successivamente alla delibera che ha dichiarato il dissesto, se l’eventuale parte eccedente la liquidazione disposta dell’OSL resterà a carico dell’Ente con eventuale possibilità di rivalsa”.

I quesiti riformulati in un unico interrogativo

La Sezione remittente, con la delibera n. 57/2020/QMIG, valutata positivamente l’ammissibilità soggettiva ed oggettiva della richiesta, ha però ritenuto di rimettere all’Organo nomofilattico i quesiti a) e b), riformulati nell’unico interrogativo di seguito specificato:

“a) “se, come asserito dall’OSL, la mancata adozione della delibera del Consiglio comunale dell’Ente di riconoscimento dei debiti fuori bilancio […] preclude il loro inserimento nella massa passiva del dissesto”, così circoscrivendo la questione oggetto di rimessione alla fase della rilevazione della massa passiva del dissesto e, in particolare, alla individuazione del corretto iter amministrativo da seguire allorquando vengano in rilevo debiti fuori bilancio, formatisi prima della dichiarazione di dissesto e non riconosciuti dall’Ente entro la data di tale dichiarazione.

La Sezione regionale remittente, pur riferendo del consolidato orientamento – anche della medesima Sezione – che ha ritenuto di esclusiva competenza dell’Organo consiliare il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, anche se ricadenti nella sfera di competenza dell’OSL (perché relativi a “fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello del bilancio stabilmente riequilibrato”), offre una più che condivisibile rilettura della disciplina del dissesto in chiave sistematica (dal principio di concorsualità alla separazione della gestione “dissestata” da quella ordinaria), muovendo dalla natura eccezionale dell’istituto del dissesto, definito – opportunamente – “un microsistema extra ordinem”.

Una rilettura della disciplina normativa

Di qui la possibilità di una più che ragionevole rimeditazione della portata dell’art. 194 del Tuel e di una rilettura della relativa disciplina, non disgiunta dalla previsione di cui all’art. 244, comma 1, delineante i presupposti del dissesto, prospettata dalla Sezione remittente e sposata in toto dalla Sezione delle Autonomie, essendosi individuati molteplici punti di frizione con l’impostazione tradizionale, che, non cogliendo a pieno – a parer di chi scrive – le consequenziali refluenze di un inquadramento sistematico della natura extra ordinem dell’istituto del dissesto, considera imprescindibile il riconoscimento del debito nelle forme ordinarie.

Tali “punti di frizione” con la surrichiamata impostazione tradizionale sono stati essenzialmente individuati:

1. a) nell’impossibilità di far fronte alle criticità economico-finanziarie con le “modalità” di cui agli artt. 193 e 194 e, quindi, con le procedure ordinarie di riconoscimento di debito;
2. b) nella previsione di cui all’art. 254, comma 7, del Tuel, in ordine al potere di transigere “vertenze giudiziali e stragiudiziali relative ai debiti rientranti nelle fattispecie di cui al comma 3, inserendo il debito risultante dall’atto di transazione nel piano di rilevazione”, potere ritenuto in stretta connessione con “quello cognitivo e determinativo della massa passiva”, su cui l’OSL ha competenza esclusiva, dovendo ricomprendere in tale aggregato anche i debiti fuori bilancio “per gli atti o fatti di gestione di cui all’art. 194 verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello dell’ipotesi del bilancio riequilibrato” (art. 252, comma 4, Tuel);
3. c) nella taratura della procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio descritta dall’art. 194 del Tuel sulla “sana gestione dell’ente”, corrispondendo la stessa a molteplici esigenze di controllo democratico, nonché risultando altresì finalizzata a salvaguardare le rilevanti funzioni di indirizzo intestate all’organo consiliare, a verificare il permanere degli equilibri di bilancio e a garantire il reperimento delle fonti di copertura (esigenze tutte che in ogni caso sarebbero da ritenere recessive in caso di dissesto, ove risulta al contrario prevalente la necessità di assicurare in tempi brevi il soddisfacimento dei creditori dell’Ente anche allo scopo di dare effettività al risanamento);
4. d) nella diversità del criterio di imputazione del debito che – come desumibili dagli artt. 252, comma 4 e 254, comma 3, lett. a) del Tuel – nella gestione ordinaria è imputato alla competenza finanziaria dell’esercizio nel quale avviene il riconoscimento (Sezione delle autonomie, deliberazione n. 21/2018/QMIG), mentre, in caso di dissesto, il debito precedente al riequilibrio deve rientrare nella massa passiva;
5. e) nella lettura scaturente dalla norma di interpretazione autentica dei succitati artt. 252, comma 4, e 254, comma 3, del Tuel di cui all’art. 5, comma 2, del d.l. 29 marzo 2004, n. 80, convertito dalla legge 28 maggio 2004, n. 140, circa la indifferenza sia della data che delle modalità di accertamento del debito, risultando rilevante unicamente la relativa correlazione alla gestione “dissestata” (in quanto originato da “atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato”).

Le disposizioni del TUEL rivisitate

In ragione di ciò, e muovendo da talune argomentazioni già svolte dalla medesima Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 3/SEZAUT/2017/QMIG (nell’ambito della quale, pur essendosi rimarcato che ai fini della formazione della massa passiva i debiti fuori bilancio dovessero essere preventivamente riconosciuti dal Consiglio comunale, nei limiti e con le procedure di cui all’art. 194 Tuel, è stato invero precisato che “nel caso in cui non sia stata assunta la deliberazione consiliare di riconoscimento, successivamente alla dichiarazione di dissesto, la valutazione di ammetterli alla massa passiva spetta esclusivamente all’OSL, sulla scorta della documentazione raccolta”), e ritenendo le stesse conformi alla ratio della disposizione di cui all’art. 254 Tuel, sono state ora considerate “univoche e concludenti” le indicazioni testuali offerte dalle disposizioni del Tuel, in tema di dissesto, circa la non necessarietà del previo riconoscimento dei debiti fuori bilancio da parte del Consiglio comunale ai fini del loro inserimento nel piano di rilevazione, superando così il più restrittivo orientamento tradizionale maturato in passato presso le Sezioni regionali di controllo della Corte.

A fondamento di siffatta rivisitazione del succitato orientamento, si ritengono militare plurimi argomenti, sia di carattere positivo che sistematico.

L’art.254 del TUEL

Viene, a tal fine, richiamato in primis il disposto di cui all’art. 254 Tuel, ed in particolare della lettera a) del relativo comma 3, ove – nel normare la procedura per la formazione della massa passiva in vista della redazione del c.d. piano di rilevazione, e del successivo piano di estinzione –  si evocano, oltre ai “i debiti di bilancio”, “i debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato”, da ciò desumendosi la netta indicazione circa la volontà del legislatore di ammettere alla massa passiva la pressoché totalità dei debiti, in bilancio e non, sorti nell’arco temporale indicato, con la sola limitazione, per i debiti fuori bilancio, di vagliarne i requisiti fissati dall’art. 194 Tuel; al riguardo – osserva opportunamente la Sezione delle Autonomie – il rinvio è da ritenere operato, “non già sotto il profilo procedurale (adozione della formale delibera consiliare di riconoscimento) quanto piuttosto sotto quello sostanziale per porre i criteri (utilità ed arricchimento) ai quali devono informarsi le verifiche di competenza dell’OSL”.

La medesima lettura viene offerta anche per il successivo comma 4 del citato art. 254 Tuel, a mente del quale, ai predetti fini, “l’organo straordinario di liquidazione, ove lo ritenga necessario, richiede all’ente che i responsabili dei servizi competenti per materia attestino che la prestazione è stata effettivamente resa e che la stessa rientra nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza dell’ente locale”, ritenendo poter trarre dal combinato disposto dei due commi citati inequivocabili dati testuali nel segno della prospettata rivisitazione dell’orientamento de quo.

In tal senso deporrebbe la previsione di cui al comma 7 dell’art. 254 che autorizza l’OSL a transigere vertenze, giudiziali e stragiudiziali, relative ai debiti di cui al comma 3 della medesima disposizione, competenza quest’ultima che, come correttamente – riconosce la Sezione delle Autonomie – osservato dalla Sezione regionale remittente,  “postula, sul piano logico ancor prima che giuridico, la titolarità di un potere di previa delibazione dei presupposti legittimanti il riconoscimento”, “non essendo ammissibile, pena l’elusione della norma, che possa essere oggetto di transazione una posizione debitoria maturata extra bilancio”.

Tra le argomentazioni a sostegno del “cambio di rotta” prospettato dalla Sezione remittente, viene infine invocata l’esclusione della piena operatività dell’art. 194 Tuel scaturente proprio dalla condizione di ente dissestato e dalla circostanza che, così come previsto dall’art. 244 dello stesso TU, l’ente versi in condizioni di difficoltà alle quale non si sia potuto fare validamente fronte con le modalità di cui agli artt. 193 e 194.

Un “microsistema extra ordinem”

La Sezione delle Autonomie ritiene pertanto condivisibili le considerazioni della Sezione remittente circa la possibilità di delineare un “microsistema extra ordinem” al quale vanno ricondotte le disposizioni che regolano, nel dettaglio, l’intera attività dell’organo straordinario di liquidazione ed al quale va riconosciuto un proprio statuto informato al principio della par condicio creditorum ed alla tutela della concorsualità, da presidiarsi proprio da detto organo quale “dominus esclusivo della peculiare procedura finalizzata al risanamento dell’ente”, il quale nel tempo ha assunto una propria specificità, connotandosi sempre più quale organo sostitutivo di quelli ordinari dell’ente, titolare di elevati poteri organizzatori (cfr. art. 253 Tuel).

Ne deriva la possibilità – sposata in pieno dalla Sezione delle Autonomie – di operare un netto discrimen tra le regole ordinarie che presidiano la gestione dell’ente in bonis e quelle proprie, eccezionali ed inderogabili applicabili alla “gestione dissestata”.

Tale ricostruzione – osserva la Sezione Autonomie – appare peraltro perfettamente in linea con le argomentazioni con le quali la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha deferito all’Adunanza plenaria la risoluzione di un contrasto circa l’interpretazione dell’art. 5, comma 2, del d.l. n. 80/2004 rilevando come la norma di interpretazione autentica sia espressione della “volontà del Legislatore di rendere quanto più possibile ampia la competenza dell’organo straordinario di liquidazione” (cfr. ordinanza n. 1994 del 20 marzo 2020).

Lo scopo della procedura di dissesto

D’interesse vengono peraltro ritenute dalla Sezione delle Autonomie le ivi espresse considerazioni circa lo scopo della procedura di dissesto che, in quanto finalizzata, a “riportare l’Ente locale in bonis, escludendo dal relativo bilancio tutte le poste debitorie, comunque, connesse alla condotta amministrativa pregressa (…) tende a sterilizzare tutte le conseguenze negative, in termini patrimoniali e finanziari, degli atti e fatti di gestione antecedenti al dissesto consentendo, in tal modo, l’ordinata ripresa delle funzioni istituzionali dell’Ente”.

Condivisibili sono altresì ritenute dalla Sezione delle Autonomie le osservazioni della Sezione remittente in ordine al fatto che le plurime finalità/esigenze cui – come posto in rilievo nella succitata deliberazione n. 27/SEZAUT/2019/QMIG – assolve la deliberazione consiliare di riconoscimento anche in ipotesi di debito fuori bilancio riveniente da provvedimento giurisdizionale, assumano diversa consistenza nel “micro sistema normativo” del dissesto, e come lo stesso offra, comunque, garanzie in relazione sia al finanziamento del debito – “che trova copertura nella massa attiva ossia nelle risorse individuate dall’Osl ex artt. 252, comma 4, lett.b) e 255 Tuel” – sia ai profili di controllo democratico presidiati dalle disposizioni che prevedono la resa del conto a carico dello stesso organo, nonché finanche con riferimento ad eventuali responsabilità erariali in ragione, oltre che dell’obbligo di trasmissione degli atti di riconoscimento del debito che discende dall’art. 23, comma 5, legge n. 289/2002, dell’espresso obbligo di denunzia che l’art. 252, comma 5, Tuel prevede a carico dell’OSL in caso di accertamento di danni cagionati all’ente locale o all’erario.

Conclusioni

Così argomentando viene pertanto riconosciuta la piena competenza dell’OSL in relazione ai debiti fuori bilancio ai fini della formazione della massa passiva e del piano di rilevazione, individuandone peraltro la esatta latitudine, ritenendosi invero che, proprio alla luce della ricostruzione sistematica delle norme sul dissesto operata dalla Sezione remittente, essa debba ricomprendere tutte le fattispecie previste dall’art. 194 Tuel, senza doversi in alcun modo scriminare operando alcuna selezione in ragione del carattere  più o meno discrezionale delle valutazioni demandate all’organo straordinario (in tal senso, si ritiene peraltro deporre il rinvio, tout court, all’art. 194 operato dall’art. 254, comma 3, lett. a, Tuel).

Viene in tal modo opportunamente a chiudersi il “microcosmo normativo” del dissesto, che come – (oserei dire) magistralmente – ricostruito dalla Sezione remittente, si distingue nettamente dalla cd. gestione in bonis, risultando caratterizzato da regole proprie ed eccezionali, presupponenti   “non solo procedure straordinarie ad hoc per il dissesto, ma anche competenze straordinarie ad hoc ed un organo straordinario ad hoc, in funzione sostitutiva di quelli ordinari”.

Fonte: articolo dell'Avv. Giuseppe Vinciguerra - Segretario Generale Comune di Aragona