Una recente pronuncia del Consiglio di Stato ha delineato i limiti che devono rispettare i sindaci in materia di ordinanze contingibili e urgenti.
Con la sentenza n. 8864/2024, i giudici amministrativi hanno annullato un’ordinanza contingibile e urgente, adottata dal Sindaco di un Comune con la quale era stata disposta la sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, in forza dell’art. 14-ter della l. 125/2001, il quale prevede il divieto di vendita di bevande alcoliche ai minori.
Il caso
In particolare, il provvedimento del Sindaco disponeva la sospensione, per 15 giorni, dell’attività di discoteca e somministrazione di alimenti e bevande, nei confronti di una società, la quale, in base ad un verbale redatto dai Carabinieri di Lazise, aveva somministrato alcolici a soggetti minori di età, tra i 16 e i 18 anni, violando così la già richiamata disposizione di cui all’art. 14-ter l. 125/2001.
Il ricorso
La società presentava ricorso innanzi al TAR Veneto, contestando innanzitutto la competenza del Sindaco, nonché i vizi della violazione di legge e dell’abuso di potere.
Il TAR annullava l’ordinanza per carenza dei presupposti, rilevando:
- l’assenza di elementi qualificanti un’emergenza sanitaria o di igiene pubblica, o di pericolo per l’incolumità pubblica;
- la mancanza di motivazione sulle ragioni per cui non si sarebbero potuti adottare strumenti ordinari;
- l’incompetenza del Sindaco, qualora l’atto fosse stato qualificato come provvedimento ordinario.
Il Comune di Lazise proponeva appello e difendeva il proprio operato, asserendo che l’atto dovesse essere qualificato come una misura contingibile e urgente ai sensi degli artt. 50 e 54 del T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000), la cui adozione si era resa necessaria per affrontare tempestivamente problematiche ricorrenti legate all’attività della società.
Ordinanze contingibili e urgenti e poteri del Sindaco
Prima di procedere con l’analisi della pronuncia del Consiglio di Stato, è opportuno soffermarsi sull’istituto delle ordinanze contingibili ed urgenti e sui poteri del Sindaco.
Quest’ultimo, infatti, è l’organo monocratico a capo del governo del Comune, che esercita le funzioni di rappresentante della comunità locale, nonché di ufficiale di Governo, in quanto chiamato ad esercitare funzioni di competenza statale.
Il quadro normativo in questo caso è fornito dal Testo Unico degli Enti Locali e in particolare dagli artt. 50 e 54. La prima norma dispone che il sindaco, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica, può adottare ordinanze contingibili e urgenti, nella sua qualità di rappresentante della comunità locale.
Egli può impiegare tale strumento anche in caso di “urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche”. Tuttavia, fuori dalle ipotesi citate, l’adozione dei provvedimenti d’urgenza rientra nella competenza dello Stato o delle Regioni (a seconda della dimensione dell’emergenza).
L’art. 54 invece disciplina le attribuzioni del Sindaco quale ufficiale di Governo, dandogli il potere di adottare, con atto motivato, provvedimenti, anche contingibili e urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Tali provvedimenti sono finalizzati alla tutela dell’integrità fisica della popolazione, alla prevenzione e al contrasto di fenomeni criminosi o di illegalità, come ad esempio lo spaccio di stupefacenti o lo sfruttamento della prostituzione, oppure fenomeni di abusivismo o di violenza.
I requisiti per questo tipo di ordinanze
Il Consiglio di Stato ha individuato i requisiti fondamentali per l’emanazione di tali ordinanze, ossia la presenza di un pericolo imminente e irreparabile per interessi protetti, come la sicurezza pubblica o la qualità della vita urbana. La giurisprudenza sottolinea che tali poteri devono essere esercitati in circostanze eccezionali e impreviste, richiedendo una valutazione concreta basata su prove empiriche, piuttosto che su mere presunzioni. Inoltre, requisito essenziali di tali ordinanze è la loro temporaneità, in quanto non possono essere utilizzate per affrontare questioni prevedibili o croniche.
Altresì fondamentale è la distinzione tra l’emissione di ordinanze di emergenza e l’applicazione di misure punitive standard. Quando una situazione può essere adeguatamente gestita tramite le disposizioni legali esistenti, come le sanzioni per violazioni delle normative relative alla somministrazione di alcolici ai minori, l’uso dei poteri d’emergenza potrebbe non essere giustificato. La legge favorisce intrinsecamente l’utilizzo di meccanismi sanzionatori già previsti piuttosto che azioni d’emergenza arbitrarie, salvo che un chiaro e immediato pericolo non richieda tale intervento.
Ebbene, la società si costituiva nel giudizio di appello dinanzi al Consiglio di Stato, ribadendo l’illegittimità dell’ordinanza per:
- incompetenza del Sindaco, in quanto la sospensione dell’attività, secondo la difesa, avrebbe richiesto un procedimento sanzionatorio ordinario ex l. n. 689/1981;
- difetto di presupposti, mancando gli elementi qualificanti un’urgenza o un pericolo per l’incolumità pubblica;
- sviamento di potere, in quanto il provvedimento appariva sproporzionato e non giustificato.
Ordinanze urgenti: il Consiglio di Stato chiarisce i limiti per i Sindaci
Il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto l’appello infondato, ritenendo che non sussistessero le condizioni di urgenza necessarie per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente. Invero, il Sindaco di Lazise, con tale ordinanza, ha cercato di affrontare problemi di mala gestio da parte di un locale, con l’obiettivo di alleviare le preoccupazioni relative alla vivibilità urbana e alla sicurezza sociale. Tuttavia, l’ordinanza non ha fornito prove sufficienti dell’urgenza della situazione, mancando di riferimenti specifici ai fattori di rischio associati alle precedenti violazioni del locale. La mera citazione di infrazioni passate è stata considerata insufficiente a giustificare la deroga al sistema sanzionatorio già previsto dalla legge, che fornisce rimedi adeguati a tali infrazioni.
Il legislatore, infatti, ha introdotto una disciplina piuttosto articolata in materia di vendita o somministrazione di alcolici a soggetti di età inferiore ai 18 anni, prevedendo sia sanzioni penali che amministrative.
In particolare, rileva la previsione di cui al già citato art. 14-ter, motivo per cui il Sindaco avrebbe dovuto motivare la sua decisione di derogare dal procedimento sanzionatorio previsto da tale norma, evidenziando l’urgenza e l’inadeguatezza della stessa in relazione alla situazione specifica.
