Un’interessante sentenza, illustrata dall’Avvocato Maurizio Lucca per Lentepubblica.it, fornisce chiarimenti in merito all’inquinamento dai rumori esterni nella propria abitazione.

Prendendo a riferimento l’art. 844, Immissioni, cod. civ., apprendiamo che «il proprietario di un fondo non può impedire … i rumori … derivanti dal fondo del vicino, se non superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi», mentre l’art. 659, Disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone, cod. pen., dispone che «chiunque, mediante schiamazzi o rumori, ovvero abusando di strumenti sonori o di segnalazioni acustiche, ovvero suscitando o non impedendo strepiti di animali, disturba le occupazioni o il riposo delle persone, ovvero gli spettacoli, i ritrovi o i trattenimenti pubblici, è punito con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda», avendo cura di individuare l’azionabilità della contravvenzione «punibile a querela della persona offesa, salvo che il fatto abbia ad oggetto spettacoli, ritrovi o trattenimenti pubblici, ovvero sia commesso nei confronti di persona incapace, per età o per infermità».

Le fonti si allineano con il principio del neminem laedere, sanzionando le immissioni sonore esterne intollerabili che possono determinare una lesione alla vivibilità all’interno della propria dimora (abitazione), aspetto sempre più emergente nello stress del vivere, dove le regole dell’educazione (non tanto etica ma pratica) hanno perso di significato.

Il potere sindacale in materia di tranquillità, riposo, quiete e rumore

Analizzando l’art. 50, Competenze del sindaco e del presidente della provincia, del d.lgs. n. 267/2000 (c.d. TUEL) si possono rinvenire alcuni poteri di ordinanza del sindaco in materia di inquinamento acustico:

• comma 5, «in caso di emergenze … a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale… sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni … di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche»: il potere può essere collegato a situazioni emergenziali (dunque, temporanee), ovvero, per affrontare momenti di estrema difficoltà collegati ad attività o situazione, con una “tipologia aperta”, dove la norma tiene a collegarle con la congiunzione “anche” a precisi contesti, (quelli della c.d. movida) che minano alcuni valori di convivenza minati dalla presenza di “rumori” (molesti/fastidi) intollerabili, ossia che mettono o possono mettere in discussione la salute pubblica, connessa alla costante alterazione che provocano questi (i rumori, da ricomprendere i c.d. “schiamazzi”) all’udito (superando la c.d. soglia di tollerabilità, misurata in decibel, di cui alla legge 26 ottobre 1995, n. 447, Legge quadro sull’inquinamento acustico, e i DPCM 1 marzo 1991, Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno e 14 novembre 1997, Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore) [1], rilevando che il potere può essere esaurito (nel senso, di revoca dell’ordinanza) quando viene meno (si spegne) la fonte del disagio (rectius inquinamento);
• comma 7 bis, «il Sindaco, al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti nonché dell’ambiente e del patrimonio culturale in determinate aree delle città interessate da afflusso particolarmente rilevante di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, o in altre aree comunque interessate da fenomeni di aggregazione notturna, nel rispetto dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, può disporre, per un periodo comunque non superiore a trenta giorni, con ordinanza non contingibile e urgente, limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche, nonché limitazioni degli orari di vendita degli esercizi del settore alimentare o misto, e delle attività artigianali di produzione e vendita di prodotti di gastronomia pronti per il consumo immediato e di erogazione di alimenti e bevande attraverso distributori automatici», potere tipicamente (c.d. tipicizzato) definito all’interno della fonte e del periodo (massimo “trenta giorni”).

Alla violazione delle ordinanze conseguono sanzioni definite dall’articolo 50 e in parte dal TUEL (vedi, art. 7 bis, Sanzioni amministrative), potendo «nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo … adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico» (comma 7 ter), osservando (in prima analisi) che la legge quadro n. 447/1995 consente ai Comuni, in sede di adozione del regolamento per l’attuazione della disciplina statale e regionale (la c.d. zonizzazione) [2], di dettare una più specifica disciplina sanzionatoria sull’emissione e dell’immissione dei rumori nei propri territori [3].

Invero, pure l’art. 54 del TUEL prevede un potere di ordinanza al comma 6, dove si prevede che il sindaco «in casi di emergenza, connessi … con l’inquinamento … acustico … può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottando i provvedimenti» (atti motivati, anche contingibili e urgenti), necessariamente collegato a situazioni a prevenire e eliminare «gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana» (comma 4).

Giova valorizzare (quanto riportato in nota) che, in attuazione del principio di tutela della salute dei cittadini, previsto dall’art. 32 Cost. – allo scopo primario di realizzare un efficace contrasto al fenomeno dell’inquinamento acustico, tenendo nel dovuto conto il fatto che l’art. 2, comma 1, lett. a), della legge n. 447 del 1995, ha ridefinito il concetto di inquinamento acustico, qualificandolo come «l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo o dell’ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi», consentendo al sindaco l’utilizzo del particolare potere di ordinanza delineato dall’art. 9, Ordinanze contingibili ed urgenti, della cit. legge 447/1995 [4], che assume carattere pressoché doveroso, in ciò decisamente differenziandosi rispetto ad altri poteri di ordinanza extra ordinem ed in particolare dalle ordinanze sindacali, ex artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, in ipotesi di superamento dei valori limite accertato dalle competenti Agenzie Regionali di Protezione Ambientale [5].

Il potere in materia di inquinamento acustico

L’approdo conseguente porta a ritenere che l’utilizzo del particolare potere di ordinanza contingibile ed urgente in materia di inquinamento acustico sia quello delineato dall’art. 9 della legge n. 447/1995, dovendo ritenersi “normalmente” consentito allorquando gli appositi accertamenti tecnici effettuati dalle competenti agenzie regionali di protezione ambientale (ARPA) rivelino la presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, tenuto conto sia che quest’ultimo – ontologicamente per esplicita previsione dell’art. 2 della stessa legge n. 447/1995 – rappresenta una minaccia per la salute pubblica, sia che la legge quadro sull’inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo “ordinario” che consenta di ottenere il risultato dell’immediato abbattimento delle emissioni sonore inquinanti.

Questo potere sindacale non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile ed urgente in materia di sanità ed igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico, questo perché, in assenza di altri strumenti a disposizione delle Amministrazioni comunali, la presenza di una accertata situazione di inquinamento acustico rappresenta di per sé una minaccia per la salute pubblica [6].

Ne deriva, dunque, che il potere inibitorio del sindaco, ex art. 9 della legge n. 447/1995, deve essere considerato quale ordinario rimedio alle situazioni di inquinamento acustico.

Le immissioni rumorose

Dal quadro normativo delineato, a primo volo, si comprende che il superamento dei limiti di accettabilità di emissioni sonore, tale da includere una molteplicità di condotte dell’evento perturbante, può essere sanzionato su istanza di parte (del singolo cittadino), non trovando, altresì, limitazioni soggettive, potendo essere imputabile (la causa delle attività rumorose) non solo astrattamente ad una PA, quando non impedisce – nell’esercizio delle proprie funzioni o servizi – di superare la soglia (valori – limite) di tollerabilità.

In questo senso, su ricorso di alcuni cittadini (coniugi) l’Amministrazione locale è stata condannata per non aver impedito le molestie serali provocate (immissioni di rumori nella propria abitazione) dagli avventori di alcuni esercizi commerciali, ubicati in prossimità della loro abitazione (stessa strada), i quali si trattenevano ben oltre l’orario di chiusura, alterando inevitabilmente la quiete pubblica.

L’addebito è rivolto all’omissione di agire nell’adottare le misure adeguate, all’eliminazione o alla riduzione nei limiti della soglia di tollerabilità delle emissioni nocive: una lesione ad un dovere di diligenza esigibile da una PA, a cui l’ordinamento assegna un dovere primario di tutela della popolazione.

Leggendo la sentenza [7] si comprende la piena applicazione dell’art. 844 cod. civ, anche nei confronti della Pubblica Amministrazione, i cui comportamenti o provvedimenti non possono affievolire il diritto alla salute.

Infatti, la tutela del privato, ex art. 844 cod. civ, che lamenti la lesione dovuta alle immissioni rumorose provenienti da una strada pubblica (bene demaniale del Comune, ex art. 824, cod. civ.) trova una prima collocazione nel diritto alla salute, garantito da una parte, nell’incomprimibile nucleo essenziale cristallizzato dall’art. 32 Cost. («la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività»), nonché nel diritto alla vita familiare, convenzionalmente garantito dall’art. 8 CEDU («Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza») [8], dall’altra parte, nella stessa tutela della proprietà, che rimane diritto soggettivo pieno sino a quando non venga inciso da un provvedimento che ne determini una diminuzione [9], cagionata dalle immissioni acustiche. «trova fondamento, anche nei confronti della PA, anzitutto nelle stesse predette norme a presidio dei beni oggetto dei menzionati diritti soggettivi».

La PA stessa, infatti, è tenuta ad osservare le regole tecniche o i canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni e, quindi, il principio del neminem leadere, con ciò potendo essere condannata al risarcimento del danno (ex artt. 2043 e 2059 cod. civ.) patito dal privato in conseguenza delle immissioni nocive (i rumori) che abbiano comportato la lesione di quei diritti, potendo essere ad un facere, al fine di riportare le immissioni al di sotto della soglia di tollerabilità, non investendo una tale domanda, ex se, in scelte autoritative ma semplicemente nell’intervenire: un’attività soggetta al principio del neminem laedere [10].

Si comprende in tutta la sua solare evidenza che la PA quando viene meno agli obblighi di diligenza e prudenza, ex art. 97 Cost., sia nella gestione dei propri bene (che del comportamento dei suoi agenti/preposti/dipendenti), può essere responsabile di cagionare un danno ingiusto per il privato, anche quando ometta le dovute cautele nell’agire prontamente a fronte della richiesta (diffida) di far cessare immediatamente le immissioni intollerabili, riportando le immissioni acustiche entro la soglia di normalità, significando che a fronte di una segnalazione/esposto del privato sussiste un obbligo di intervento al rispristino dei diritti soggettivi violati, o quando meno a dare corso (riscontro) alla richiesta di intervento.

L’inerzia è di per sé inadempimento non giustificabile (colpevole).

Un caso molesto

Osservando queste ultime evenienze, un immediato riscontro sull’obbligo di intervento della PA si rinviene nel pronunciamento della sez. I del TAR Sardegna, con la sentenza 4 ottobre 2023, n. 707, che condanna un Comune (oltre alle spese di giudizio) per la sua inerzia (oltre i termini di conclusione del procedimento, ex art. 2 comma 2, della legge n. 241/1990), obbligandolo a pronunciarsi (con provvedimento espresso) a fronte di una segnalazione/diffida di un inquinamento acustico.

Un cittadino diffida l’Amministrazione «per inquinamento acustico/disturbo della quiete pubblica» causato da una pizzeria posta nei pressi della sua abitazione, e in assenza del dovuto riscontro procedimentale ricorre al giudice che accoglie (accerta l’inadempimento) il ricorso avverso il contegno omissivo del Comune.

Le ragioni sono così riassunte:

• sussiste il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione in mancanza di conclusione del procedimento nei termini quando è necessario che adempia ad un preciso obbligo di provvedere sulla istanza del privato (quindi, vi è la presenza del termine scaduto e dell’obbligo di provvedere): l’azione “contra silentium” presuppone, dunque, l’esistenza di un obbligo in capo all’Amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente [11]:
• l’obbligo sussiste non solo nei casi previsti dalla legge, ma anche nelle ipotesi che discendono da principi generali, ovvero, allorché ragioni di giustizia e di equità, ovvero rapporti esistenti tra Amministrazioni ed amministrati impongano l’adozione di un provvedimento e, quindi, tutte quelle volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica (il principio costituzionale del buon andamento e dell’obbligo di correttezza, ex comma 2 bis dell’art. 1 della legge n. 241/1990, «i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede»), sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’Amministrazione [12], soprattutto al fine di consentire all’interessato di adire la giurisdizione per la tutela delle proprie ragioni [13].

L’obbligo di provvedere con provvedimento espresso

L’insieme delle considerazioni può portare a individuare una linea di condotta a fronte di una molteplicità di cause di disturbo della quiete pubblica (quali ad esempio, il suono delle campane [14], le manifestazioni sportive/concertistiche, le grida dei bimbi nei parchi/scuole pubblici/e, il gioco nei campetti di quartiere o con lo skateboard o i pattini nelle piste comunali) per il superamento di quella soglia di tollerabilità dei rumori che, una volta superata, impedisce una condizione accettabile di vivibilità (alias salute pubblica), costringendo gli interessati, nei casi estremi, quando non siano possibili soluzioni, di cambiare residenza, con inevitabili danni nella sfera patrimoniale ed esistenziale.

Tuttavia, prima di giungere a scelte definitive, appare evidente che al privato sono riservati potere di impulso, godendo di una posizione di interesse legittimo, nel sollecitare, con esposti e diffide, l’Amministrazione locale all’esercizio di specifici poteri e l’adozione di altrettanto specifici provvedimenti in materia di inquinamento acustico, facendo cessare le immissioni sonore moleste alla salute, pena l’ordine del giudice di intervenire e loro risarcibilità, con connesse responsabilità erariali (di natura patrimoniale).

A fronte di tali iniziative del privato, il Comune non può rimanere inerte ma deve sempre attivarsi dando avvio ad un’istruttoria, con l’adozione di provvedimenti finali opportuni in relazione alle segnalazioni pervenute, nel pieno rispetto del contradditorio con il privato (parte del procedimento).

In materia di inquinamento acustico deve essere dichiarato l’obbligo del Comune di provvedere nei termini previsti (trenta giorni) per la conclusione del procedimento, adottando un provvedimento espresso e motivato [15], potendo, una volta conclusa l’istruttoria, ritenere insussistenti i presupposti per l’adozione dei provvedimenti sollecitati con una motivazione (rafforzata, specie quando il privato alleghi un accertamento/perizia, da parte di un soggetto abilitato, di superamento dei limiti di legge, i c.d. rilievi fonometrici), con piena disponibilità del privato di impugnare il provvedimento a lui sfavorevole nel merito.

In termini più esplicativi e simmetrici, quando un privato – per un criterio di vicinitas – contesti alla PA un’attività rumorosa, fosse di natura commerciale o industriale, oppure, di schiamazzi dei frequentatori dei locali commerciali come l’uso ad elevata intensità della musica di intrattenimento [16], ovvero, le urla dei bambini che frequentano le scuole (o i parchi) nei momenti di ricreazione o merenda, l’Amministrazione deve verificare da una parte, la fondatezza dei rilievi, potendo acquisire proprie indagini sui livelli di rumorosità (affidandosi ad Ente pubblico preposto allo svolgimento delle verifiche in materia di inquinamento acustico), dall’altra parte, inibire le fonti rumorose, imponendo ai privati obblighi cogenti, con misure (interventi) di contenimento delle emissioni sonore [17], potendo spingersi all’inibizione dell’attività o alle limitazioni d’orario d’esercizio, oppure, in presenza di attività su beni propri o in disponibilità di ridurre la presenza o adottare sistemi di mascheramento o di coibentazione per ridurre l’emissione dei rumori: in mancanza di tali doverose iniziative il rischio di soccombenza appare inevitabile.

Note

[1] La legge prevede all’art. 9, Ordinanze contingibili ed urgenti, che «qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente il sindaco … nell’ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono (può) ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività». L’accertata presenza di un fenomeno di inquinamento acustico (pur se non coinvolgente l’intera collettività) appare sufficiente a concretare l’eccezionale ed urgente necessità di intervenire a tutela della salute pubblica, con lo strumento previsto soltanto dall’art. 9, comma 1, della cit. legge n. 447 del 1995, TAR Piemonte, sez. I, 6 ottobre 2020, n. 589; TAR Marche, sez. I, 26 giugno 2019, n. 435; TAR Umbria, sez. I, 15 maggio 2015, n. 215; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 30 agosto 2011, n. 1276; TAR Campania, Napoli, sez. V, 6 luglio 2011, n. 3556.

[2] La zonizzazione acustica del territorio comunale costituisce un vero e proprio esercizio di potere pianificatorio discrezionale, che ha lo scopo di migliorare, ove possibile, la situazione, TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 2 aprile 2015, n. 477.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5287.

[4] Si tratta di un potere sindacale proprio, TAR Emilia Romagna, Parma, sez. I, 4 maggio 2023, n. 159, idem TAR Piemonte, sez. I, 6 ottobre 2020, n. 589. L’art. 9, della legge n. 447 del 1995, attribuisce espressamente al sindaco il potere di adottare ordinanze per il contenimento o l’abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività. Si tratta di un potere sostanzialmente analogo a quello attribuito al sindaco dal TUEL, agli articoli 50 e 54, e che, pertanto, deve essere esercitato dal sindaco stesso, con esclusione della competenza dei dirigenti, cui spetta invece l’adozione di tutti gli atti di gestione del Comune, ai sensi dell’art. 107 del medesimo d.lgs. n. 267 del 2000, TAR Piemonte, sez. I, 12 giugno 2013, n. 708.

[5] Cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, 27 maggio 2019, n. 837.

[6] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2013, n. 137 e sez. I, parere n. 1245/2021 del 19 luglio 2021.

[7] Cass. civ, sez. III, 23 maggio 2023, n. 14209.

[8] Cfr., Cass., sentenze n. 2611/2017; n. 19434/2019; n. 21649/2021.

[9] Cass., sentenza n. 1636/1999.

[10] Cass., S.U., sentenze n. 21993/2020; n. 25578/2020; n. 23436/2022; n. 27175/2022; n. 5668/2023.

[11] Cons. Stato, sez. IV, 27 dicembre 2017, n. 6096.

[12] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 273 e 3 giugno 2010, n. 3487.

[13] Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 1182 del 2015.

[14] Cfr. Cass. civ., sez. II, 23 febbraio 2021, n. 4836, ove si è disputato che qualora sia in discussione la legittimità da parte della Chiesa e degli enti ecclesiastici dell’uso “iure privatorum” di beni soggetti, ex art. 831 cod. civ., alle norme del codice civile – in quanto non diversamente disposto dalle leggi speciali che li riguardano – la Chiesa e le sue istituzioni sono tenute all’osservanza, al pari degli altri soggetti giuridici, delle norme di relazione e, quindi, alle limitazioni del diritto di proprietà, fra le quali rientrano quelle previste dall’art. 844 cod. civ., essendo esse inidonee a dare luogo a quelle compressioni della libertà religiosa e delle connesse alte finalità che la norma concordataria di cui alla legge n. 121 del 1985, ex art. 2 in ottemperanza al dettato costituzionale, ha inteso tutelare, non avendo lo Stato rinunciato alla tutela di beni giuridici primari garantiti dalla Costituzione (ex artt. 42 e 32), quali il diritto di proprietà e quello alla salute, ritenendo applicabile la disciplina dettata dall’art. 844 cod. civ. alle immissioni sonore provocate dal suono delle campane.

[15] Cfr. TAR Campania, Salerno, sez. I, 4 aprile 2022, n. 848; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 2 novembre 2021, n. 6853.

[16] Sussiste il dovere di vigilanza, controllo e sanzione, a fronte del costante superamento dei limiti di inquinamento acustico proveniente dai locali notturni durante le stagioni estive, specie in presenza di ripetute segnalazioni dei privati, TAR Lazio, Latina, sez. I, 15 luglio 2022, n. 675.

[17] TAR Lombardia, Milano, sez. III, 12 novembre 2020, n. 2150.

Fonte: articolo dell'Avv. Maurizio Lucca - Segretario Generale Enti Locali e Development Manager