L’Avvocato Maurizio Lucca analizza e commenta una recente sentenza del TAR della Puglia dedicata alla fattispecie dell’imputazione dell’atto privo di firma.

La sez. I Lecce, del TAR Puglia, con la sentenza 27 marzo 2023 n. 401, interviene confermando, con una lettura sostanziale, l’imputabilità di un atto alla PA, anche qualora sia privo di firma, purché dagli ulteriori elementi si possa desumerne il suo autore, ovvero la titolarità del potere ascrivibile all’Amministrazione procedente (la riferibilità all’organo di competenza) [1], specie quando il provvedimento è vincolato [2] e susseguente ad un procedimento privo di discrezionalità (ordinanza di demolizione).

Il principio consolidato

È noto che la mancanza di sottoscrizione di un atto amministrativo non è idonea a metterne in discussione la validità e gli effetti ove detta omissione non metta in dubbio la riferibilità dello stesso all’organo competente: in ossequio al più generale principio di correttezza e buona fede, cui debbono essere improntati i rapporti tra amministrazione e cittadino (ex comma 2 bis, dell’art. 1 della legge n. 241/1990, introdotto dalla legge n. 120/2020), non solo la leggibilità della firma ma anche la stessa autografia della sottoscrizione non possono costituire requisiti di validità dell’atto amministrativo, laddove concorrano altri elementi testuali, emergenti anche dal complesso dei documenti che lo accompagnano, dai quali è possibile individuare la sicura provenienza dell’atto stesso [3].

In modo non dissimile potrebbe accostarsi la figura dell’atto amministrativo implicito, ma ciò soltanto qualora l’Amministrazione, pur non adottando formalmente il provvedimento, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un comportamento conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato [4].

Si comprende che deve emergere un collegamento biunivoco tra l’atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, tale per cui quest’ultima sia l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà [5].

Il fatto

A fronte di un abuso edilizio, l’Amministrazione civica comunicava l’avvio del procedimento per l’emissione di ordinanza di demolizione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi, concedendo il termine per la presentazione di eventuali osservazioni (contraddittorio).

Seguivano osservazioni e istanza di riapertura di condono, rigettata in quanto «la stessa si configura come una integrazione sostanziale del titolo già rilasciato».

Invero, l’onere nella prova di dimostrare il ricorrere delle circostanze previste dalla legge per l’accoglimento dell’istanza di sanatoria verte in capo al richiedente [6], rilevando che è preclusa l’impugnazione dell’atto “applicativo” per vizi di legittimità propri dell’atto presupposto, non impugnato tempestivamente [7].

Il procedimento si concludeva con un parziale accoglimento delle osservazioni e la comunicazione ai ricorrenti (e ai precedenti proprietari) [8] dell’avvio del procedimento per l’emanazione dell’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi (provvedimento che non rientra tra i «procedimenti ad istanza di parte»): atto poi adottato (con un ulteriore annullamento del titolo edilizio).

Gli apporti partecipativi

Giova rammentare che l’Amministrazione non è tenuta ad emanare l’avviso di avvio del procedimento nel caso in cui il procedimento sia volto all’emanazione di un’ordinanza di demolizione, essendo quest’ultima un atto vincolato: la natura vincolata delle determinazioni in materia di abusi edilizi e anche delle determinazioni di sanatoria, esclude la possibilità di apporti partecipativi dei soggetti interessati e, conseguentemente, anche di un obbligo di previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della relativa domanda [9].

Ciò anche in applicazione dell’art. 21 octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990, secondo cui il mancato preavviso di diniego non produce effetti vizianti ove l’Amministrazione non avrebbe comunque potuto emanare provvedimenti diversi da quelli in concreto adottati [10], rifluendo in una omogenea interpretazione dell’istituto del c.d. preavviso di rigetto, di cui all’art. 10 bis della legge cit., finalizzato a far conoscere alle Amministrazioni, da parte dell’interessato, le ragioni fattuali e giuridiche che potrebbero contribuire a far assumere una diversa determinazione finale, derivante da un surplus di istruttoria nella ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti: aspetto procedurale, tuttavia, che viene meno ed è di per sé inidoneo a giustificare l’annullamento del provvedimento nei casi in cui il suo contenuto non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sia perché vincolato, sia perché, sebbene discrezionale, sia raggiunta la prova della sua concreta e sostanziale non modificabilità [11].

Merito

Al di là della complessa questione e dei diversi ricorsi (riuniti), pare giusto soffermarsi sull’eccepita nullità del provvedimento impugnato, sul presupposto che lo stesso sia privo della sottoscrizione del dirigente competente.

Un primo aspetto fattuale e determinante depone per la piena correttezza della redazione dell’atto che risulta per tabulas firmato digitalmente, con la relativa stampigliatura nel documento («Firmato da … Ora firma …»).

In modo specifico, viene chiarito che la mancata sottoscrizione della copia dell’atto non determini la nullità (né tantomeno l’illegittimità) [12] qualora comunque questo contenga elementi sufficienti ed idonei ad individuare l’autore del provvedimento e consenta al soggetto che lo riceve di individuare l’imputabilità della determinazione stessa ad un soggetto ben preciso dell’Amministrazione procedente.

Si giunge a statuire l’infondatezza del motivo, confermando che «la mancanza di sottoscrizione di un atto amministrativo non è idonea a metterne in discussione la validità e gli effetti ove detta omissione non metta in dubbio la riferibilità dello stesso all’organo competente» [13].

Di converso, quando l’atto amministrativo (in generale) non risulta sottoscritto dalla persona indicata come firmataria, ovvero non riporta una firma autografa e neppure una sottoscrizione digitale, né riporta altre indicazioni di conformità rispetto ad un eventuale originale firmato e depositato presso l’ufficio, si può ritenere che l’atto sia affetto da nullità (di tipo strutturale), mancando quegli elementi in grado di attribuire l’atto ad un centro di imputazione della potestas, atteso che la sottoscrizione costituisce un elemento essenziale del provvedimento amministrativo e dalla sua omissione non può che discenderne la nullità, secondo il tenore della norma all’art. 21 septies, della legge n. 241 del 1990 [14].

In definitiva, la sottoscrizione dell’atto costituisce uno degli elementi essenziali del medesimo, con la conseguenza che la sua mancanza, in assenza di ulteriori elementi, impedisce di stabilire con certezza la riferibilità dell’atto al suo autore (nei termini descritti) [15].

Note

[1] TAR Campania, Salerno, sez. II, 9 dicembre 2014, n. 2078.

[2] Gli atti a contenuto vincolato sono tali nel senso che il relativo contenuto dispositivo non viene determinato dall’Amministrazione, ma è predeterminato da norme, di rango primario o secondario, sulla base di determinate situazioni di fatto, Cons. Stato, sez. VI, 16 gennaio 2023, n. 483.

[3] TRGA Bolzano, 24 gennaio 2023, n. 17, idem Cons. Stato, sez. IV, 24 maggio 2018, n. 3112, sez. VI, 7 dicembre 2017, n. 5766, sez. V, 28 maggio 2012, n. 3119, sez. IV, 5 ottobre 2010, n. 7309; CGARS, parere n. 902/2017; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 9 dicembre 2022, n. 3221 e sez. II, 12 novembre 2019, n. 2713; TAR Lazio, Roma, sez. IV bis, 17 maggio 2022, n. 6194; TAR Campania, Napoli, sez. I, 10 luglio 2020, n. 3019 e sez. III, 4 maggio 2012, n. 2039.

[4] Cons. Stato, sez. V, 31 marzo 2017, n. 1499.

[5] Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2112 e 27 novembre 2014, n. 5887.

[6] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 agosto 2022, n. 6780 e 20 gennaio 2022, n. 358.

[7] Cons. Stato, sez. VII, 20 febbraio 2023, n. 1740, ove viene, altresì, osservato che, ai sensi del comma 4 bis, dell’art. 31, DPR n. 380/2001, il legislatore ha previsto una sanzione derivante direttamente dalla mera inottemperanza dell’ordine di rimessione in pristino, il quale una volta divenuto inoppugnabile non consentirebbe di lamentare un’invalidità derivata dell’ingiunzione al pagamento della sanzione pecuniaria.

[8] L’onere di motivazione, che incombe sulla PA in ordine alle “memorie scritte e documenti” presentati dai soggetti, di cui agli artt. 7 e 9 della legge 7 agosto 1990 n. 241 (c.d. accesso partecipativo), non è tale da ricomprendere in sé la confutazione analitica di tutte le osservazioni e i rilievi ivi formulati dai soggetti interessati, richiedendosi piuttosto che la PA dia conto (anche in modo sintetico, ma chiaro e comprensibile nello stesso tempo) della ragione sostanziale della decisione maturata, tenuto conto dell’apporto collaborativo dei soggetti coinvolti nel procedimento, e che della relativa valutazione resti traccia nella motivazione del provvedimento finale, TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 11 febbraio 2015, n. 987; TAR Campania, Salerno, sez. II, 23 maggio 2017, n. 957; Cons. Stato, sez. II, 10 maggio 2021, n. 3683; Cons. Stato, sez. VI, 10 gennaio 2022, n. 158.

[9] Nessun legittimo affidamento può essere opposto in caso di realizzazione di un abuso edilizio, Cons. Stato, Adunanza plenaria, 17 ottobre 2017, n. 9.

[10] Cons. Stato, sez. VI, 21 febbraio 2023, n. 1787 e 13 febbraio 2023, n. 1499.

[11] Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2023, n. 1661.

[12] La mancanza della sottoscrizione (o della dizione «firmato») nella copia conforme di un provvedimento amministrativo non è causa di nullità (né tanto meno annullabilità), dando luogo al più ad una mera irregolarità, rilevando che la sottoscrizione autonoma è richiesta come condizione di validità dell’atto solo per l’originale, TAR Puglia, Lecce, sez. I, 12 maggio 2011, n. 825. La copia per essere valida, al pari dell’originale, deve contenere una attestazione di conformità, ai sensi dell’articolo 18 del DPR n. 445 del 2000, Cass. civ., sez. VI, 27 luglio 2019, n. 24119.

[13] TAR Campania, Napoli, sez. III, 4 maggio 2012, n. 2039; Cons. Stato, sez. VI, 10 dicembre 2010, n. 8702; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 11 giugno 2015, n. 1966; TAR Sicilia, Catania, sez. II, 12 novembre 2019, n. 2713.

[14] TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 11 novembre 2020, n. 11649.

[15] Cfr. TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, 12 maggio 2020, n. 152 e 8 giugno 2020, n. 174. Vedi, LUCCA, Sulla validità del provvedimento amministrativo privo della firma, ildirittoamministrativo.it, 1° novembre 2020, a commento della sentenza del TAR Campania, Napoli, sez. I, 10 luglio 2020 n. 3019, che espone una soluzione “non del tutto innovativa” alla teoria dell’imputabilità soggettiva degli atti, dove la sottoscrizione mancante viene presunta ai fini di assicurarne gli effetti, piuttosto che dichiararne la nullità (strutturale) per l’assenza (pur non essendo individuati dalla norma) di un “elemento essenziale”, ex art. art. 21 septies, Nullità del provvedimento della legge n. 241/1990, a seguito della novella della legge n. 15/2005.

Fonte: articolo dell'Avv. Maurizio Lucca - Segretario Generale Enti Locali e Development Manager