In questo approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca ci guida alla corretta pubblicazione degli atti regolamentari comunali tramite l’analisi di una recente pronuncia giuridica.

La sez. II ter Roma, del TAR lazio, con la sentenza del 19 luglio 2024, n. 14749, interviene per illustrare la funzione (ratio) della pubblicazione delle deliberazioni (consigliari) del Comune, dove all’art. 124 del d.lgs. n. 267/2000, al comma 1, si dispone che «Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante pubblicazione all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge» [1].

Di converso, i commi 3 e 4 dell’art. 134, Esecutività delle deliberazioni, del TUEL stabiliscono che «Le deliberazioni non soggette a controllo necessario o non sottoposte a controllo eventuale diventano esecutive dopo il decimo giorno dalla loro pubblicazione. Nel caso di urgenza le deliberazioni del consiglio o della giunta possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti» [2].

La vicenda

La vicenda, al di là del suo contenuto riferito agli effetti di una SCIA, risulta di interesse con riferimento agli effetti del c.d. “Referto di Pubblicazione” di una deliberazione consigliare posta in pubblicazione all’Albo Pretorio on line per quindici giorni consecutivi, consentendo di comprendere le ragioni e gli effetti della pubblicazione.

Nel “Certificato di esecutività” si specifica che «la presente deliberazione è divenuta esecutiva, ai sensi dell’art. 134, comma 3, del T.U.E.L. approvato con Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per decorrenza dei termini di legge», indicando un giorno, giorno che coincide con l’“Attestazione di entrata in vigore” e la dichiarazione che «Le norme regolamentari approvate con la presente deliberazione entrano in vigore, ai sensi dell’articolo 10 delle Disposizioni sulla legge in generale preliminari al Codice civile».

Il cit. art. 10 postula che «Le leggi e i regolamenti divengono obbligatori nel decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto» [3].

Le pubblicazioni

Fatte queste premesse, il Collegio entra nel merito allineandosi ai precedenti della sezione [4], con riferimento alla disciplina dell’entrata in vigore delle deliberazioni [5], stante la natura regolamentare delle norme approvate, dovendo farsi applicazione di due distinte discipline, come peraltro risulta anche dalla certificazione e dalla attestazione riportate, riferite alle due diverse tipologie di provvedimento, per forma e natura, per individuare il momento della relativa entrata in vigore: il Regolamento ha acquisito efficacia solo quindici giorni dopo l’esecutività della deliberazione che lo ha approvato.

Invero, va premesso che la fase di pubblicazione di una deliberazione all’Albo è istituto diverso da quello disciplinato dall’art. 10, sebbene entrambi condividano la finalità di rendere legalmente conoscibile il contenuto di atti e provvedimenti autoritativi:

• la fase di “vacatio legis”, di cui all’art. 10 delle preleggi, assolve esclusivamente alla funzione di rendere conoscibile (e far presumere conosciuto) un testo normativo che concorre ad integrare le fonti del diritto, nel suo testo già definitivo e non suscettibile di ulteriori modifiche;
• invece, la fase di pubblicazione della deliberazione è un istituto di partecipazione popolare (di antichissima origine) che insieme alla necessità di apprestare un meccanismo legale di presunzione di conoscenza nei confronti dei terzi (non direttamente incisi dai provvedimenti, mentre ai destinatari l’atto va comunque notificato) è rivolto anche a rendere possibile la presentazione di osservazioni oppure opposizioni da parte di chiunque vi abbia interesse [6].

Nella fase di pubblicazione del TUEL vi è uno spazio nel quale i terzi possono presentare osservazioni che potrebbero condurre ad una modificazione della deliberazione adottata prima della sua entrata in vigore (una nuova riedizione del potere deliberativo): l’Albo pretorio (evoluto poi in Albo informatico, ex art. 32 della legge n. 69/2009) assume una valenza di natura partecipativa/conoscitiva caratterizzando la pubblicità degli atti e costituendo una forma di diffusione e conoscenza legale rivolto alla collettività: una forma di trasparenza, poi canonizzata nella legge sul procedimento amministrativo (n. 241/1990) [7].

In termini diversi, la pubblicazione all’Albo della deliberazione è stata sempre intesa come una fase integrativa dell’efficacia [8], che non incide sulla validità dell’atto, bensì solo sulla presunzione della sua conoscenza in capo ai terzi, tanto che la decorrenza dei termini dell’impugnazione dell’atto si computa a far data dalla scadenza dei termini di pubblicazione [9], senza che rilevi l’eventuale dichiarazione di immediata esecutività, che soltanto anticipa – in via provvisoria e condizionata all’avvenuta pubblicazione – l’efficacia dell’atto.

Ne deriva che la data di esecutività della delibera è quella dalla quale quest’ultima acquista efficacia e può essere portata ad esecuzione (decimo giorno dall’inizio della pubblicazione, oppure data di adozione nel caso di delibere dichiarate immediatamente eseguibili, ex art. 134 TUEL).

Nel caso di una deliberazione approvativa di un regolamento, l’esecuzione della deliberazione implica l’affissione del regolamento al pubblico (quindici giorni) e la relativa decorrenza della “vacatio legis”, di cui all’art. 10 delle preleggi (altri quindici giorni), perché tale adempimento scaturisce dal regime in sé dell’atto approvato di cui è parte integrante (nell’assenza di una diversa previsione dello Statuto) che va tenuto distinto dal regime dell’atto di approvazione [10].

Alla luce delle considerazioni che precedono, in mancanza di termini diversi stabiliti da norme di natura statutaria o di legge, l’efficacia decorre (delle deliberazioni di approvazione dei regolamenti) dopo 15 giorni dalla pubblicazione all’Albo pretorio, ai sensi dell’art. 10 delle preleggi, con l’avvertenza di stabilire – nel testo deliberativo – in modo inequivocabile il termine del periodo di vacatio legis [11].

Note

[1] La pubblicazione all’albo pretorio del Comune è prescritta dall’art. 124 T.U. n. 267/2000 per tutte le deliberazioni del comune e della provincia ed essa riguarda non solo le deliberazioni degli organi di governo (consiglio e giunta municipali) ma anche le determinazioni dirigenziali, esprimendo la parola “deliberazione” ab antiquo sia risoluzioni adottate da organi collegiali che da organi monocratici ed essendo l’intento quello di rendere pubblici tutti gli atti degli Enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell’organo emanante, TAR Lombardia, Milano, sez. III, 27 giugno 2024, n. 2005.

[2] Se la necessaria pubblicità dell’azione degli Enti locali richiede di applicare ai provvedimenti monocratici le stesse fondamentali regole di pubblicità degli atti degli organi collegiali, ciò non vuol dire che per gli stessi valgano anche le disposizioni che riguardano il conseguimento dell’efficacia dei provvedimenti; per il principio di legalità, infatti, soltanto agli atti emanati dagli organi individuati dall’art. 134 del T.U. Enti locali, si applicano le sue relative disposizioni e non anche agli atti disciplinati dal precedente art. 124, Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2017, n. 2195.

[3] Va precisato che tale termine (quindici giorni) per i regolamenti non è derogabile se non direttamente dallo stesso legislatore. Pertanto, un regolamento non potrebbe autonomamente disporre un termine diverso in ordine alla propria entrata in vigore, né tantomeno attribuire efficacia retroattiva alle proprie disposizioni, Cons. Stato, Parere, 31 luglio 2023, n. 1068.

[4] Cfr. sentenze nn. 3179/2020, 544/2022, 11641/2022.

[5] A margine, per ragioni esplicative, risulta illegittima, in quanto inficiata da un vizio di natura formale, una deliberazione adottata dal Consiglio comunale, nel caso in cui, dalla disamina delle schede di votazione, risulti comprovata la sussistenza di una non corrispondenza formale tra il numero dei consiglieri presenti in sede di votazione ed il numero dei voti espressi, TAR Puglia, Lecce, sez. I, 18 dicembre 2023, n. 1402, mentre la mancanza del numero legale, per mancanza del quorum strutturale, rende l’atto inesistente, TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 5 settembre 2023, n. 704.

[6] ll termine per l’impugnazione, degli atti soggetti a pubblicazione, decorre dalla scadenza del termine previsto per l’espletamento delle relative formalità solo nel caso di soggetti terzi, e non si estende anche ai soggetti direttamente contemplati nell’atto, nei cui confronti il termine decadenziale per l’impugnativa decorre dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o da quella dell’effettiva piena conoscenza, TAR Veneto, sez. II, 24 agosto 2022, n. 1311.

[7] Cfr. TAR Reggio Calabria, 5 aprile 2012, n. 269.

[8] Ai fini della proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo è necessario che il termine da prorogare non sia ancora scaduto, dovendo considerare tale principio applicabile in relazione ad ogni provvedimento amministrativo che sia sottoposto a un termine finale di efficacia, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 3 dicembre 2018, n. 2717.

[9] Vedi, TAR Lazio, sez. II, 4 febbraio 1985, n. 141, TAR Palermo, 22 dicembre 1982, n. 877, Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 1998, n. 127.

[10] TAR Lazio, Roma, sez. II ter, sentenza n. 3179/2020.

[11] Si rinvia, LUCCA, Pubblicazioni e termini di decorrenza delle norme regolamentari, segretaricomunalivighenzi.it, 17 marzo 2020.

Fonte: articolo dell'Avv. Maurizio Lucca - Segretario Generale Enti Locali e Development Manager