La tabella dei procedimenti: obbligo e opportunità

*a cura di Marco Deligios

Un elenco completo dei procedimenti amministrativi sarebbe un primo importante passo per costruire la mappa che sta alla base di qualsiasi attività di Business Process Management di cui le pubbliche amministrazioni italiane hanno un profondo bisogno. Eppure, a distanza di trentaquattro anni dalla pubblicazione delle Nuove norme in materia di procedimento amministrativo [1] non c’è traccia di un elenco ufficiale dei procedimenti trattati dai Comuni italiani.

Indice dei contenuti

La tabella dei procedimenti nella 241/90

Le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale [2].

Una volta individuato l’elenco dei procedimenti di propria competenza, le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare una tabella con le informazioni relative al soggetto a cui è attribuito il potere sostitutivo [3].

La tabella dei procedimenti nella trasparenza

I contenuti della tabella dei procedimenti devono essere integrati da numerose informazioni aggiuntive [4], alcune di queste sono relative all’organizzazione specifica della pubblica amministrazione a cui competono gli atti, quelle elencate sono comuni a tutte le amministrazioni dello stesso tipo (nell’elenco sono riportate con le lettere attribuite dal D.Lgs 33/2013):

una breve descrizione del procedimento con indicazione di tutti i riferimenti normativi utili;
il termine fissato in sede di disciplina normativa del procedimento per la conclusione con l’adozione di un provvedimento espresso e ogni altro termine procedimentale rilevante;
i procedimenti per i quali il provvedimento dell’amministrazione può essere sostituito da una dichiarazione dell’interessato, ovvero il procedimento può concludersi con il silenzio assenso dell’amministrazione;
gli strumenti di tutela, amministrativa e giurisdizionale, riconosciuti dalla legge in favore dell’interessato, nel corso del procedimento e nei confronti del provvedimento finale ovvero nei casi di adozione del provvedimento oltre il termine predeterminato per la sua conclusione e i modi per attivarli;

Purtroppo, né il legislatore né ANAC danno indicazioni su come debba essere fatta questa tabella e dunque, pizzicando qua e là nelle sezioni Amministrazione trasparente dei Comuni (ma non solo dei Comuni) troviamo tabelle con le strutture ed i formati più disparati (PDF, Doc, Xls, …).

Eppure, l’utilizzo delle tabelle per l’esposizione sintetica dei dati, documenti ed informazioni aumenta il livello di comprensibilità e di semplicità di consultazione dei dati, assicurando agli utenti della sezione “Amministrazione trasparente” la possibilità di reperire informazioni chiare e immediatamente fruibili (deliberazione ANAC 1310/2016).

La tabella dei procedimenti nel TUDA

Una conferma della necessità (io dico l’urgenza) di disporre di un elenco condiviso dei procedimenti amministrativi, almeno per i livelli statali e regionali la possiamo trovare nel dettato del TUDA [5]:

… il sistema per la gestione dei flussi documentali deve:

fornire informazioni sul legame esistente tra ciascun documento registrato, il fascicolo ed il singolo procedimento cui esso è associato;
consentire il rapido reperimento delle informazioni riguardanti i fascicoli, il procedimento ed il relativo responsabile, nonché la gestione delle fasi del procedimento;
fornire informazioni statistiche sull’attività dell’ufficio;
consentire lo scambio di informazioni con sistemi per la gestione dei flussi documentali di altre amministrazioni al fine di determinare lo stato e l’iter dei procedimenti complessi.

Come si possono soddisfare questi requisiti senza disporre di un vocabolario controllato che consenta l’indicizzazione, la ricerca l’aggregazione di documenti e fascicoli e l’interoperabilità tra sistemi eterogenei?

La tabella dei procedimenti nelle Linee guida

La necessità di una correlazione stretta il Piano delle aggregazioni documentali e la tabella dei procedimenti viene anche dal rispetto delle Linee guida sul documento informatico [6].

Tra i metadati delle aggregazioni documentali troviamo il metadato Procedimento Amministrativo la cui compilazione è obbligatoria quando l’aggregazione è un fascicolo per procedimento amministrativo. I campi da popolare sono i seguenti:

Materia\Argomento\Struttura: Indicare la materia o l’argomento o la struttura per la quale sono stati catalogati i procedimenti amministrativi
Procedimento: Denominazione del Procedimento
Catalogo procedimenti: URI di pubblicazione del catalogo
Fasi

La definizione di questo metadato è una clamorosa occasione perduta!

Le linee guida obbligano le amministrazioni alla compilazione di campi ma non forniscono alcuna indicazione su come compilarli.

I primi tre campi dovrebbero essere associati a vocabolari controllati pubblicati sul National Data Catalog (NDC, altrimenti conosciuto come schema), il catalogo nazionale della semantica dei dati, che permette di ricercare e utilizzare risorse già standardizzate e condivise invece sono definiti come semplici stringhe di testo, la cui omogeneizzazione è lasciata alla buona volontà delle amministrazioni e dei fornitori del software.

Tralasciamo, per ora, il campo Fasi, destinato ad essere aggiornato con lo stato di avanzamento dell’iter del procedimento/processo, su cui tornerò in un prossimo articolo.

La tabella dei procedimenti in PA Docs

L’attività di mappatura dei procedimenti è strettamente correlata con quella di catalogazione dei documenti sulla quale stiamo lavorando nel progetto PA Docs, ed evidenza la stretta interdipendenza tra la gestione dell’archivio quella dell’organizzazione [7].

Come per le tipologie documentali, l’attività di censimento può sembrare un’operazione terribilmente gravosa, in realtà non è impossibile farlo. La pubblica amministrazione, infatti non tratta procedimenti arbitrari, ma quelli che una norma le attribuisce il dovere o il potere di trattare, secondo il principio di tipicità dell’azione amministrativa.

Nella redazione dell’elenco dei procedimenti si seguirà dunque la gerarchia delle fonti, partendo da quelli definiti da leggi e regolamenti statali, passando a quelli definiti dalle leggi e dai regolamenti delle Regioni e delle Province autonome, e lasciando ai singoli enti locali il compito di elencare i procedimenti individuati dai loro statuti e dai loro regolamenti.

In mancanza di fonti ufficiali, nel progetto PA Docs, parallelamente al vocabolario controllato delle Tipologie documentali del quale abbiamo parlato nell’articolo Vocabolari controllati per i documenti dei Comuni: chi ci sta? stiamo lavorando alla redazione di un vocabolario controllato dei procedimenti amministrativi dei Comuni.

Per ciascun procedimento sono individuati:

I riferimenti normativi
La tipologia di iniziativa
I termini per la conclusione del procedimento
La tipologia del fascicolo che deve essere aperto e la sua classificazione
La tipologia di documento che determina l’avvio del procedimento
La tipologia di documento del provvedimento finale
Le classificazioni del procedimento secondo le diverse tassonomie definite dal DTD

Tramite il codice identificativo de voci del vocabolario controllato possono essere correlate con le informazioni specifiche della singola amministrazione.

Un esempio del contenuto del vocabolario è il procedimento relativo al Rilascio del permesso di costruire.

Conclusioni

La redazione di un vocabolario controllato condiviso dei procedimenti amministrativi dei Comuni richiede uno sforzo importante, ma non impossibile da parte di tutti i soggetti che, a diverso titolo operano sul tema. Tutti coloro che hanno a cuore una migliore organizzazione degli archivi documentali dei Comuni e dei processi che li popolano sono invitati a partecipare al progetto PA Docs, i cui risultati sono rilasciati sotto licenza Creative Commons Attribution-Share Alike (CC-BY-SA-4.0).

Concludo con un piccolo aneddoto che dimostra la necessità (io dico l’urgenza) di una nomenclatura omogenea per tutti gli atti della Pubblica amministrazione: la citata Deliberazione ANAC 28-12-2016, n. 1310 è pubblicata sul sito dell’Autorità con il nome di determinazione ma, trattandosi della decisione di un organo collegiale, si tratta, appunto, di una deliberazione.