Negli ultimi giorni, tiene banco la questione dei 12 migranti trattenuti nel centro per richiedenti asilo in Albania: si tratta di  un caso emblematico che può aiutarci a comprendere meglio quali sono i rapporti e le gerarchie tra il nostro Parlamento, il nostro Governo e il Quirinale, “ufficio” del nostro Presidente della Repubblica Sergio Mattarella.

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In data 18 ottobre, il Tribunale di Roma non ha convalidato il trattenimento dei migranti in forza di una sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre, ove i giudici comunitari (in un caso diverso da quello in esame) hanno specificato che cosa si intenda per “paese sicuro”. Secondo il Tribunale capitolino, il Bangladesh e l’Egitto non rientrano tra i paesi in cui vengono rispettati i diritti dei singoli. Infatti, varie sono le persecuzioni che avvengono, in entrambi i paesi, contro gli attivisti politici di opposizione. Inoltre, la normativa di tali nazioni è piuttosto rigida e severa nei confronti di chi appartiene alla comunità LGBTQ+.

Il protocollo di intesa sui migranti tra Italia e Albania

Per comprendere al meglio la vicenda, è opportuno soffermarsi brevemente sul Protocollo di intesa stipulato tra Italia e Albania e sugli effetti da questo prodotti.

In particolare, il 6 novembre del 2023, durante una conferenza stampa con protagonisti il Presidente del Consiglio Giorgia Meloni e il Primo Ministro d’Albania Edi Rama, è stata annunciata la sigla di “un importantissimo Protocollo d’intesa tra Italia e Albania in materia di gestione dei flussi migratori”. L’accordo concluso tra il governo italiano e quello albanese, prevede che l’Albania metta a disposizione dell’Italia due piattaforme di sbarco all’interno del proprio territorio, nelle aree di Shëngjin e Gjadër. In queste zone, il governo italiano ha edificato due strutture ricettive, all’interno delle quali accogliere gli stranieri intercettati e soccorsi in mare (per un massimo di 3.000 migranti), durante attraversamenti non autorizzati dei confini, dalla Guardia Costiera italiana, dalla Polizia di Frontiera e dalla Marina Militare. La particolarità dell’accordo risiede nel fatto che, in queste aree territoriali, sebbene localizzate in territorio albanese, si applicano le normative italiana ed europea, ai sensi dell’art. 4, co. 2 del Protocollo.

La peculirità della normativa sulle strutture di prima accoglienza

Più nel dettaglio, nella zona di Shëngjin è presente un centro di prima accoglienza, cd. hotspot, ove le autorità italiane si occupano delle procedure di sbarco e di identificazione. Nella seconda località (Gjadër) invece è presente una struttura realizzata sulla falsariga dei centri di permanenza per il rimpatrio (CPR). Qui trovano accoglienza i migranti non aventi diritto all’ingresso e alla permanenza nel territorio italiano.

Come detto, la particolarità dell’accordo deriva dalla normativa applicata. Infatti, sebbene le strutture detentive siano fisicamente collocate in territorio albanese, ai migranti detenuti si applicherà la disciplina italiana e dell’Unione europea, in materia di requisiti e procedure relativi all’ammissione e alla permanenza degli stranieri nel territorio nazionale.

Il protocollo nell’ottica delle relazioni tra Parlamento e Governo

L’approvazione del Protocollo ha fatto sorgere alcune discussioni in relazione ai rapporti tra Parlamento e Governo. Infatti, inizialmente nelle intenzioni del Governo, il Protocollo non doveva essere sottoposto alla ratifica del Parlamento, com’era già avvenuto per altri atti in materia di politiche migratorie, conclusi a seguito di sottoscrizione da parte dell’esecutivo di accordi politici, che nel corso del tempo hanno assunto varie forme, come ad es. protocolli, memoranda e dichiarazioni.

Secondo il Governo, tale modalità di approvazione trovava la propria giustificazione nel fatto che il Protocollo fosse un mero accordo attuativo di due trattati internazionali. Rilevano in tal senso le parole del Ministro italiano per i rapporti con il Parlamento, il quale ha qualificato il Protocollo come “un accordo di collaborazione rafforzata previsto da quelli precedenti già sottoscritti e ratificati negli anni passati, quindi il passaggio non serve”.

Trattato internazionale o mero accordo?

Nella ricostruzione del Ministro, tale protocollo non sarebbe qualificabile come un trattato internazionale, ai sensi dell’art. 80 Cost., bensì come un mero accordo in forma semplificata, perfezionatosi con lo scambio di firme da parte dei Capi dei due Governi (italiano ed albanese).

Tali dichiarazioni hanno rapidamente suscitato una serie di polemiche, soprattutto da parte della dottrina, che ha messo in luce le potenziali criticità in forza di quanto previsto dall’art. 80 della Costituzione. In particolare, si segnalava come il Protocollo in questione avesse importanti risvolti innanzitutto economici, dal momento che, per la sua realizzazione, il Governo si impegnava a impiegare circa 700 milioni di euro e, in secondo luogo, politici e giudiziari. Come tale quindi, esso doveva necessariamente passare sotto il vaglio parlamentare.

Le suddette argomentazioni alla fine hanno convinto l’esecutivo a presentare un disegno di legge di ratifica, che indicasse anche le norme e gli stanziamenti necessari ad attuare il suddetto Protocollo.

Rapporti e gerarchie tra Parlamento, Governo e Quirinale

La vicenda appena descritta fornisce quindi uno spunto importante da cui partire per effettuare una disamina dei rapporti intercorrenti tra Parlamento e Governo, nonché per approfondire il ruolo esercitato nel nostro ordinamento dal Presidente della Repubblica.

Il Governo

Innanzitutto, quanto al Governo, si tratta di un organo costituzionale complesso, composto dal Presidente del Consiglio, dai Ministri e da un organo collegiale chiamato Consiglio dei Ministri.

Il Governo è incaricato di svolgere una parte importante dell’attività di indirizzo politico, delle potestà pubbliche proprie della funzione esecutiva, nonché di importanti poteri normativi. Si tratta dell’organo costituzionale posto al vertice del potere esecutivo, avente poteri di direzione politica e di cura degli interessi concreti dello Stato.

Particolare è il rapporto che lega il Parlamento e il Governo. Quest’ultimo, infatti, entro 10 giorni dalla sua formazione, deve presentarsi innanzi alle Camere per ottenerne la fiducia; la fiducia è accordata o revocata mediante mozione motivata votata per appello nominale, ai sensi dell’art. 94 Cost.

Il Parlamento

Il Parlamento invece è un organo dotato di una struttura bicamerale, il cui funzionamento si basa sulle regole del bicameralismo perfetto, per cui i due rami del Parlamento, ovvero la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica, sono organi distinti, ma dotati degli stessi poteri e aventi la medesima durata, generalmente pari a 5 anni.

Varie sono le funzioni attribuite al Parlamento, ma quella di maggior rilievo è sicuramente la funzione legislativa, per cui il Parlamento esercita il potere legislativo. Questa funzione è svolta collettivamente dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica, in conformità al principio del bicameralismo perfetto.

Per quanto poi di nostro interesse, il Parlamento esercita poteri di controllo nei confronti dell’operato dell’esecutivo, al fine di accertare che lo stesso agisca nel rispetto delle leggi e nell’interesse pubblico. Inoltre, il Parlamento esercita un’attività di indirizzo politico e, a tal proposito, viene in rilievo la previsione di cui all’art. 80 Cost., che dispone quanto segue: “Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.”

Le Camere

In forza di tale previsione quindi, le Camere hanno il potere di autorizzare con legge ordinaria la ratifica dei trattati internazionali, qualora gli stessi abbiano natura politica, o prevedano arbitrati o regolamenti giudiziari o ancora determinino delle modifiche al territorio nazionale oppure degli oneri alle finanze o la necessità di modificare le leggi interne.

Con la ratifica, lo Stato si assume impegni internazionali nei confronti degli altri Stati. La Costituzione poi individua, quale organo competente ad effettuare la ratifica, il Presidente della Repubblica. L’art. 87 infatti dispone che lo stesso “…ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere.”

Il Capo dello Stato

Altrettanto rilevante è il ruolo che viene attribuito dalla Costituzione al Capo dello Stato. Egli, infatti, sebbene rappresenti un potere neutro, ovvero posto al di fuori della tradizionale tripartizione dei poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario), funge da rappresentante dell’unità nazionale, nonché da garante della Costituzione, in quanto vigila sulla sua corretta applicazione e sul rispetto, da parte degli altri poteri dello Stato, dei principi in essa contenuti.

Nonostante, come detto, il Presidente della Repubblica non sia direttamente titolare di nessuno dei tre poteri dello Stato, egli, in qualità di garante dell’unità nazionale e della Costituzione, partecipa comunque, con proprie attribuzioni, all’esercizio degli stessi.

I poteri legislativi

In particolare, con riferimento al potere legislativo, il Capo dello Stato dispone dei seguenti poteri:

• scioglimento delle Camere, ai sensi dell’art. 88 Cost.;
• convocazione delle elezioni per le nuove Camere;
• invio di messaggi alle Camere;
• approvazione della presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo
• convocazione di ciascuna Camera in via straordinaria;
• promulgazione delle leggi ed emanazione dei decreti-legge, dei decreti legislativi e dei regolamenti, che assumeranno la forma del Decreto presidenziale;
• prima di promulgare una legge, può chiedere alle Camere un secondo esame con un messaggio motivato (art. 74 Cost.). Se il Presidente rileva vizi costituzionali o incongruenze, può rinviare la legge alle Camere per un nuovo esame o una nuova deliberazione (potere di veto sospensivo);
• indizione del referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione;
• nomina di cinque senatori a vita.

I poteri esecutivi

Quanto invece alle attribuzioni in relazione al potere esecutivo, egli:

• nomina il Presidente del Consiglio dei ministri, nonché i ministri da lui proposti;
• nomina i funzionari dello Stato;
• nomina gli esperti che compongono il CNEL;
• dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere;
• ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa.

Alcune considerazioni finali sui complessi rapporti tra questi organismi rappresentativi

La vicenda illustrata permette quindi di riflettere sui complessi rapporti che intercorrono tra Governo, Parlamento e Presidente della Repubblica, tre organi che, pur avendo ruoli e funzioni distinte, si influenzano reciprocamente.

Il Governo esercita il potere esecutivo e ha la responsabilità di attuare l’indirizzo politico del Paese, ma opera sotto il controllo e con l’autorizzazione del Parlamento, soprattutto quando sono in gioco trattati internazionali che comportano rilevanti implicazioni economiche o politiche, come nel caso del Protocollo con l’Albania.

Il Parlamento, titolare della funzione legislativa, mantiene un ruolo centrale anche nel monitorare l’operato dell’esecutivo, garantendo che le decisioni più rilevanti siano discusse e approvate democraticamente.

Infine, il Presidente della Repubblica, pur essendo un organo neutrale, ha una funzione di garante della Costituzione e partecipa attivamente al processo legislativo e a quello di ratifica dei trattati internazionali, assicurando l’equilibrio istituzionale.