Ecco alcune riflessioni sulle “tipologie dei procedimenti” integrati con le “aree di rischio” all’interno del discorso sugli obblighi di trasparenza stabiliti dall’ANAC.
Non ho mai visto con favore, pur rispettandola, la decisione dell’ANAC di limitare l’attestazione annuale ad alcuni degli obblighi, ma non posso non riconoscere che, mai come quest’anno, si è rivelata utile.
Infatti, grazie alla selezione di alcuni adempimenti, evidentemente trascurati, si sono messi a tema alcuni obblighi che, pur se vigenti da tempo, risultavano accantonati.
Tra questi l’obbligo di pubblicare la “tipologia dei procedimenti amministrativi”.
L’obbligo di pubblicazione della tipologia dei procedimenti amministrativi
Il primo merito della focalizzazione dell’attenzione si questo tema è la finalmente raggiunta distinzione tra procedimenti e processi.
Nella prima versione del PNA del 2013, traspariva la formazione degli autori, inesperti nelle materie giuridiche e nella organizzazione amministrativa, probabilmente più avvezzi nelle teorie del management e dell’economia aziendale.
Ciò oltre ad avere determinato la proposta di una metodologia del rischio farraginosa e approssimativa, l’individuazione di aree di rischio eccessivamente esemplificate, l’introduzione di “fogli di calcolo” come sistemi di relazione (ancora vigenti), ho portato a concentrare l’attenzione sui “processi a rischio”.
La definizione deriva dal sistema ideato per le aziende che già nel 2001 aveva introdotto con il decreto legislativo 231 un sistema analogo, ma non tiene conto che le pubbliche amministrazioni, come reca l’articolo 1 della legge 241/1990, prioritariamente e prevalentemente (quando non forniscono servizi alle persone, come nel caso della Sanità) producono “atti di natura dispositiva”, denominati “provvedimenti” che sono l’esito di un “procedimento amministrativo”.
“Procedimento”, “procedura” e “processo”
Vale dunque la pena di definire la differenza tra “procedimento”, “procedura” e “processo”. Sinteticamente si può affermare che il primo si caratterizza per la sua organizzazione formale: nasce a seguito di una istanza o per iniziativa d’ufficio, sempre formale, procede con altre documentazioni e si conclude con un atto esplicito, fatta eccezione per i casi in cui il silenzio sia ritenuto “significativo”.
Ma soprattutto, come evidenziava Massimo Severo Giannini, ciò che contraddistingue in procedimento è la contemperazione di più interessi che sono messi a confronto con “l’interesse primario”.
La procedura, invece, è un semplice atto organizzativo, di natura autoreferenziale, che ogni dirigente formalizza con un ordine di servizio per adeguare l’organizzazione interna alle esigenze di efficienza.
Il processo è molto di più. Infatti prende in esame il contesto, l’imput, l’output, l’area di gestione, gli effetti, ecc.
Ciò vuol dire che (a differenza di quanto ho visto proporre inopinatamente da un docente di una Università del nord Italia) non si tratta di tre modalità alternative di intendere l’attività lavorativa, ma di diverse prospettive che, tutte insieme, aiutano ad avere una visione integrata e sistemica, necessaria ad ogni analisi.
Per fare un esempio, un procedimento può portare a conseguenze diverse se segue procedure errate o se il processo di lavoro è affidato a risorse diverse o diverse condizioni contestuali.
È utile non perdere di vista le tre diverse prospettive e avvertirle come punti di vista diversi ma necessari.
Una sorprendente inadeguatezza
Ebbene, quest’anno, ponendo l’attenzione sui “procedimenti amministrativi”, finalmente si è concentrata l’attenzione sull’essenza della maggior parte delle pubbliche amministrazioni (soprattutto gli enti locali) e svelata una sorprendente inadeguatezza.
Scorrendo tra i siti web degli enti, anche quelli di maggiore notorietà, si nota una diversità di esposizione delle informazioni, l’incompletezza di riferimenti utili o persino la ridondanza di informazioni con l’elencazione, tra i procedimenti, di qualsiasi attività, anche di tipo contrattuale o semplicemente operative, non di natura provvedimentale.
Sull’argomento non si può dare alcuna colpa al legislatore e nemmeno all’ANAC. L’elencazione dei procedimenti amministrativi corrisponde a un obbligo che risale al 1990 e la loro declinazione è dettagliata in modo preciso all’articolo 35 del decreto legislativo 33/2013.
Ciò che viene richiesto non è quello di elencare le attività di ogni ufficio, ma di intraprendere un percorso inverso, partendo dai provvedimenti (in senso stretto) che vengono emanati ed elencare le informazioni utili ai cittadini e necessarie per produrre un’istanza o per essere tutelati, se necessario.
La tabella con l’elencazione delle informazioni
L’elencazione delle informazioni da riportare sul sito è descritta, nell’articolo 35, in modo dettagliato:
| a) una breve descrizione del procedimento con indicazione di tutti i riferimenti normativi utili; | in diversi enti questa informazione si esaurisco con l’indicazione della denominazione dell’atto finale. Sarebbe utile, invece, descrivere le finalità del procedimento, oltre ai riferimenti normativi |
| b) l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria; | Di solito viene indicato. Può tornare utile aggiungere le informazioni che consentano di raggiungere l’ufficio (email telefono ecc) assolvendo gli obblighi previsti più avanti |
| c) il nome del responsabile l’ufficio del procedimento, unitamente ai recapiti telefonici e alla casella di posta elettronica istituzionale, nonché, ove diverso, l’ufficio competente all’adozione del provvedimento finale, con l’indicazione del nome del responsabile dell’ufficio, unitamente ai rispettivi recapiti telefonici e alla casella di posta elettronica istituzionale; | si tratta di informazioni che potrebbero essere aggregate con il punto precedente e riportate in modo automatico in ogni procedimento, se l’ufficio non è diverso |
| d) per i procedimenti ad istanza di parte, gli atti e i documenti da allegare all’istanza e la modulistica necessaria, compresi i fac-simile per le autocertificazioni, anche se la produzione a corredo dell’istanza è prevista da norme di legge, regolamenti o atti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, nonché gli uffici ai quali rivolgersi per informazioni, gli orari e le modalità di accesso con indicazione degli indirizzi, dei recapiti telefonici e delle caselle di posta elettronica istituzionale, a cui presentare le istanze; | queste informazioni sono tra le più carenti. Risultano invece molto utili e possono alleggerire gli uffici impegnati nei rapporti con i cittadini |
| e) le modalità con le quali gli interessati possono ottenere le informazioni relative ai procedimenti in corso che li riguardino; | questo è un ambito oggettivamente di difficile soluzione se l’ente non ha adottate un sistema di tracciabilità automatica delle pratiche in corso. L’informazione, quindi si riduce all’indicazione dell’Ufficio responsabile dell’istruttoria |
| f) il termine fissato in sede di disciplina normativa del Capo V procedimento per la conclusione con l’adozione di un provvedimento espresso e ogni altro termine procedimentale rilevante; | è un’informazione, di solito, riportata correttamente in tutti gli enti |
| g) i procedimenti per i quali il provvedimento dell’amministrazione può essere sostituito da una dichiarazione dell’interessato, ovvero il procedimento può concludersi con il silenzio assenso dell’amministrazione; | è un ambito che potrebbe essere valorizzato in modo automatico poiché, per la maggior parte dei procedimenti il silenzio equivale a inadempimento e non è consentita alcuna dichiarazione sostitutiva del provvedimenti richiesto |
| h) gli strumenti di tutela, amministrativa e giurisdizionale, riconosciuti dalla legge in favore dell’interessato, nel corso del procedimento e nei confronti del provvedimento finale ovvero nei casi di adozione del provvedimento oltre il termine predeterminato per la sua conclusione e i modi per attivarli | è uno degli ambiti più carenti che potrebbe contenere, anche ripetuta, l’informazione relativa all’attivazione del funzionario sostitutivo, meglio se con il link a un modello |
| i) il link di accesso al servizio on line, ove sia già disponibile in rete, o i tempi previsti per la sua attivazione; | certamente è un ambito non ancora diffuso, ma in fase di estensione |
| l) le modalità per l’effettuazione dei pagamenti eventualmente necessari, con le informazioni di cui all’articolo 36; | dovrebbe contenere ke informazioni sui costi e sulle modalità di pagamento, preferibilmente aggiornate, altrimenti è opportuno rimandare all’ufficio competente |
| m) il nome del soggetto a cui è attribuito, in caso di inerzia, il potere sostitutivo, nonché le modalità per attivare tale potere, con indicazione dei recapiti telefonici e delle caselle di posta elettronica istituzionale; | È opportuno che sia sempre indicato |
Dobbiamo, dunque, alla nuova griglia predisposta dall’ANAC la “riscoperta” di questo articolo a cui è seguita la corsa di molti enti verso l’adempimento, in modo da non risultare inadempiente rispetto agli obblighi di trasparenza.
Tipologie dei procedimenti integrati con le aree di rischio
È un ‘occasione ottima per fare una ricognizione dei propri procedimenti. Ma poiché l’intendimento dell’Autorità (da condividere pienamente) è quello di mappare tutti i “procedimenti” ai fini della prevenzione della corruzione, tornerebbe utile che ogni procedimento sia inquadrato all’interno delle aree di rischio del piano di prevenzione.
Ciò faciliterebbe sia l’individuazione dei processi, sia la loro analisi, sia l’individuazione degli ambiti di rischio che, a giudizio di chi scrive, dovrebbero essere individuati per “area di rischio” prima che per “processo”, lasciando a questi ultimi soltanto eventuali integrazioni.
Tale compito potrebbe essere facilitato con l’aggiunta di una “area di rischio” denominata “Accesso, trasparenza e partecipazione”, nella quale inserire ogni processo che abbia quella specifica finalizzazione.
A titolo esemplificativo riporto un elenco, contenuto nella banca dati di PICO-PTPC, che in questa fase prevede soltanto 30 procedimenti aggregati per area di rischio e (senza alcuna pretesa) una bozza di informazioni che possono essere riportate, nel rispetto delle prescrizioni normative.
È evidente che molte informazioni sono generiche e ripetitive o carenti, dovendo essere compilate degli enti interessati, ma ciò che ritengo interessante è l’avere unificato l’analisi del “processo” con il “dettaglio del procedimento” che certamente tornerà utile nella predisposizione del nuovo PTPC 2021-2023.
elenco procedimenti con informazioni
p.s. se necessario potrò pubblicare le stesse informazioni in formato tabellare.
Fonte: articolo di Santo Fabiano
