La Corte dei Conti, Sezione Autonomie, con la deliberazione del 4 maggio 2016, n. 16 ha precisato che non sono previsti sconti sulla spesa per il personale degli enti territoriali; le amministrazioni devono ridurre il peso degli stipendi sulla spesa corrente complessiva senza poter scorporare dal parametro le uscite una tantum e senza tenere conto delle somme accantonate a fondo crediti di dubbia esigibilità.
Le questioni proposte dalle Sezioni remittenti sono incentrate sulla interpretazione delle vigenti disposizioni di contenimento della spesa del personale, anche alla luce dell’evoluzione ordinamentale intervenuta per effetto del d.lgs. 23 giugno 2011 n. 118.
Pertanto, le questioni sono riunite e formano oggetto della presente deliberazione.
Esse sono articolate nei seguenti termini:
1) se sia possibile riconoscere natura programmatoria e non immediatamente precettiva alla disposizione dell’art. 1, comma 557, lett. a), b) e c) della legge n. 296/2006 con la conseguenza di non ritenere ostativo alla possibilità di assunzione, fermo il rispetto degli altri vincoli di finanza pubblica, l’aver conseguito una riduzione della spesa di personale, con riferimento al valore medio del triennio 2011-2013 (comma 557-quater), non accompagnata da una riduzione del rapporto tra tale spesa e quella corrente sempre con riferimento al valore di tale rapporto nel triennio 2011-2013 (Sezione Lombardia, deliberazioni n. 78/2016/QMIG, n. 82/2016/QMIG, n. 97/2016/QMIG e 101/2016/QMIG );
2) se, nel caso tale opzione interpretativa non fosse condivisa, sia ipotizzabile considerare il riferimento contenuto nel comma 557-quater in senso dinamico e non statico, consentendo con il decorso del tempo un progressivo adeguamento del parametro di riferimento (Sezione Lombardia, deliberazioni n. 78/2016/QMIG, n. 82/2016/QMIG e n. 97/2016/QMIG; Sez. Veneto, deliberazione n. 246/2016/QMIG);
3) se, in alternativa a quanto ritenuto nel punto 2), sempre a fronte dell’immediata cogenza del disposto del comma 557, lett. a), della l. n. 296/2006, sia possibile operare sul denominatore del rapporto assunto a parametro, in modo da garantire ex post la comparabilità dei dati della serie storica, mediante correttivi idonei a neutralizzare gli effetti derivanti dall’applicazione di diversi criteri di contabilizzazione per il medesimo fatto gestionale o da altri eventi, comunque eccezionali, relativi a spese che, seppur sostenute negli esercizi 2011-2013, non risultino più presenti negli esercizi successivi (Sezione Lombardia, deliberazioni n. 78/2016/QMIG, n. 82/2016/QMIG, n. 97/2016/QMIG e n. 101/2016/QMIG; Sez. Veneto, deliberazione n. 246/2016/QMIG);
4) se, sempre agli effetti della verifica ex art. 1, comma 557, lett. a) della l. n. 296/2006, “dovendo la suddetta verifica essere effettuata a consuntivo e riguardare il dato degli impegni, possa ritenersi che il FCDE non venga autonomamente in rilievo nella determinazione del denominatore del relativo rapporto, non essendo il relativo accantonamento oggetto di impegno” (Sezione Lombardia, deliberazioni n. 78/2016/QMIG e n. 82/2016/QMIG).
Preliminarmente, occorre ribadire che, secondo l’orientamento di questa Sezione, l’esame delle questioni poste è limitato alle difficoltà interpretative, sotto il profilo letterale, sistematico e logico, direttamente ed esclusivamente connesse alle norme esaminate e che l’esame dei quesiti verrà condotto secondo il filo logico dell’individuazione di un principio di diritto finalizzato a cogliere la portata generale e la ratio dei vincoli normativi anche considerando l’elevata complessità ed articolazione della disciplina in materia di personale (deliberazione n. 19/SEZAUT/2015/QMIG).
Tale criterio metodologico, peraltro condiviso dalle Sezioni regionali, (Sezione controllo Sicilia, deliberazione n. 306/PAR/2015) non consente di soffermarsi su concreti aspetti gestionali che esulano dall’ambito dell’attività consultiva intestata alla Corte dei conti in posizione di terzietà ed indipendenza (Sezione delle autonomie, deliberazione n. 21/SEZAUT/2014/QMIG).
L’art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, da ultimo modificato dal d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, prevede espressamente che: “ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali”.
Con il successivo comma 557-quater, introdotto dal comma 5-bis dell’art. 3 del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 agosto 2014, n. 114, si stabilisce che “a decorrere dall’anno 2014 gli enti assicurano, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.
Il quadro normativo appare, poi, completarsi se si pone attenzione alla circostanza che la lettera a) del comma 557 fa riferimento anche al contenimento della spesa per lavoro flessibile e l’art. 9, comma 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 convertito dalla l. 30 luglio 2010, n. 122, disciplina lo specifico limite di spesa del 50% della spesa dell’anno 2009, cui è consentito derogare solo nelle ipotesi di rispetto dei commi 557 e 562 della l. n. 296/2006. Ciò conferma, indirettamente, la vigenza del predetto comma 557, in quanto diversamente opinando, perderebbe di significato la deroga prevista dal citato art. 9, comma 28.
Si rammenta, peraltro, che, ai sensi dell’art. 1, comma 557-ter, della l. n. 296/2006, il mancato rispetto del comma 557, comporta l’applicazione del divieto di cui all’art. 76, comma 4, del d.l n. 112/2008, come rilevato anche dalla recente circolare RGS n. 5/2016, concernente le nuove regole di finanza pubblica per gli enti territoriali nel triennio 2016-2018.
Entrambe le Sezioni remittenti si interrogano sulle difficoltà operative e sistematiche emerse in sede di applicazione dell’obbligo di riduzione della spesa di personale ex art. 1, comma 557, della l. n. 296/2006, in relazione al disposto del successivo comma 557-quater introdotto dal citato d.l. n. 90/2014 e tenuto conto dei principi dell’armonizzazione contabile introdotti con d.lgs. n. 118/2011.
Allo stato attuale, l’indicata normativa deve trovare adeguato coordinamento, nel pieno rispetto degli orientamenti espressi dalla Corte costituzionale, con la disciplina successivamente introdotta dalla citata legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016) e con le disposizioni in materia di armonizzazione contabile.
Come noto, infatti, il legislatore della stabilità ha disposto che, a decorrere dall’anno 2016, cessano di avere applicazione tutte le norme concernenti la disciplina del patto di stabilità interno (art. 1, comma 707); che tutti gli enti territoriali di cui all’articolo 9 della l. 24 dicembre 2012 n. 243, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, comma 3 e 119, comma 2, della Costituzione (art. 1, comma 709); che sono confermate le disposizioni in materia di patti regionalizzati di flessibilità orizzontale e verticale (art. 1, commi 728-731) nonché le sanzioni conseguenti per gli enti locali al mancato rispetto del patto di stabilità interno e per le Regioni alla mancata osservanza dell’obiettivo del pareggio di bilancio relativo all’anno 2015 (art. 1, comma 707).
La legge n. 208/2015 dedica, inoltre, all’art. 1, comma 762, un’apposita norma alla materia del contenimento delle spese del personale precisando che: “le norme finalizzate al contenimento della spesa di personale che fanno riferimento al patto di stabilità interno si intendono riferite agli obiettivi di finanza pubblica recati dai commi da 707 a 734”.
Dalla precisazione introdotta con la su enunciata normativa si rileva che, nonostante la cessazione della disciplina previgente in materia di patto di stabilità interno, sono confermate le norme finalizzate al contenimento della spesa del personale da riferire, nel 2016, ai nuovi obiettivi di finanza pubblica applicabili a tutti gli enti assoggettati ai nuovi saldi (Regioni, Comuni, Province, Città metropolitane e Province autonome di Trento e di Bolzano), ai sensi dell’art. 9, comma 1, della l. n. 243/2012. Tali profili sono sottolineati anche nella richiamata circolare RGS n. 5/2016.
La circostanza che, in sede di legge di stabilità 2016, il legislatore abbia ritenuto di confermare “le norme finalizzate al contenimento della spesa di personale” senza introdurre alcuna esplicita esclusione o eccezione non può che avvalorare la tesi della piena cogenza della normativa contenuta nel comma 557.
Dal testo letterale della norma di rileva, poi, che restano “ferme le disposizioni di cui all’art. 1, comma 562, l. n. 296/2006 e le altre disposizioni in materia di spesa di personale riferite agli enti che nell’anno 2015 non erano sottoposti alla disciplina del patto di stabilità interno”; conseguentemente, per gli enti non assoggettati ai nuovi obiettivi di finanza pubblica come le unioni di comuni, permane come limite di spesa di personale, il corrispondente ammontare dell’anno 2008, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP e tale disciplina si applica anche agli enti che, nell’anno 2015, non erano assoggettati al patto di stabilità interno come i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti.
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