Per garantire la riservatezza, ogni Pa deve prevedere canali differenziati per ricevere le segnalazioni, la cui gestione deve essere affidata a un ristrettissimo nucleo di persone.
Come accennato, la legge 190/2012 ha adeguato l’organizzazione amministrativa pubblica agli standard internazionali in materia, disciplinando l’istituto della segnalazione di illecito proveniente dal dipendente con l’inserimento dell’articolo 54-bis nel Dlgs 165/2001 (“Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”). Sull’argomento, il Piano nazionale anticorruzione ha fornito una serie di importanti indicazioni. Innanzitutto, le pubbliche amministrazioni devono adottare iniziative e porre in essere i necessari accorgimenti tecnici per dare effettiva attuazione al neo introdotto istituto.
L’obbligo di riservatezza per la pubblica amministrazione
Sempre nel Piano triennale sono inseriti obblighi di riservatezza, con la previsione all’interno di ogni Pa di canali differenziati e riservati per ricevere le segnalazioni, la cui gestione deve essere affidata a un ristrettissimo nucleo di persone, che il Piano nazionale anticorruzione addirittura contiene in 2/3 unità. Su costoro gravano obblighi di riservatezza, che si estendono anche a tutti coloro che dovessero venire a conoscenza della segnalazione o che successivamente risultassero coinvolti nel processo di gestione della segnalazione (non soltanto con riferimento ai contenuti della segnalazione, ma anche, e in modo particolare, alla identità del segnalante), salve le comunicazioni che per legge o in base al Pna debbono essere effettuate.
Ai sensi dell’articolo 16 del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, la violazione delle norme contenute nel piano triennale di prevenzione della corruzione (Ptpc) comporta responsabilità disciplinare, di talché alla violazione della riservatezza potrà seguire l’irrogazione di sanzioni disciplinari, salva l’eventuale responsabilità civile e penale dell’agente ai sensi degli articoli 323 o 326 cp.
Per evitare rischi di una indebita diffusione del suo nome, occorre prevedere codici sostitutivi dei dati identificativi del denunciante e predisporre modelli per ricevere le informazioni ritenute utili per individuare gli autori della condotta illecita e le circostanze del fatto. A questo proposito, il Pna raccomanda di valutare la realizzazione di un sistema informatico di segnalazione al fine di:
- indirizzare la segnalazione al destinatario competente, assicurando nel contempo la copertura dei dati identificativi del segnalante
- identificare il segnalante, ove necessario, da parte del destinatario competente nel caso di segnalazione non anonima. Il sistema dovrebbe consentire l’identificazione e la posizione di organigramma del segnalante (nel caso di segnalazione non anonima) solo in caso di necessità, ossia in presenza delle situazioni legali che rendono indispensabile disvelare l’identità, a soggetti autorizzati che siano in possesso delle specifiche credenziali.
La gestione delle segnalazioni attraverso il sistema informatico permetterebbe al segnalante di evitare di essere fisicamente presente nell’ufficio ricevente e di canalizzare le segnalazioni esclusivamente al corretto destinatario, previamente individuato in base alla competenza, evitando la propalazione di notizie sensibili.
Le segnalazioni in particolare dovrebbero essere indirizzate al responsabile della prevenzione e all’ufficio Procedimenti disciplinari, i quali, ricevuta la segnalazione, dovranno assumere le adeguate iniziative a seconda del caso.
La gestione della segnalazione
A mente del Ptpc dell’Agenzia delle Entrate, il dirigente che riceve la segnalazione assume le iniziative necessarie e trasmette con tempestività la segnalazione al Responsabile della prevenzione. Se competente, attiva e conclude il procedimento disciplinare laddove la segnalazione sia sufficientemente completa. Nel caso in cui l’esercizio del potere disciplinare non sia di competenza del superiore gerarchico che ha ricevuto la denuncia, quest’ultimo rinvia gli atti all’ufficio per i Procedimenti disciplinari, istituito ai sensi dell’articolo 55-bis, comma 4, del Dlgs 165/2001, prestando ove richiesta la propria collaborazione.
Provvede, altresì, ove ne ricorrano i presupposti, a inoltrare tempestiva denuncia all’autorità giudiziaria penale o segnalazione alla Corte dei conti per le rispettive competenze. Quanto all’obbligo di denunzia all’Ag, in linea di principio resta fermo che lo stesso non può essere rimesso ad altro pubblico ufficiale in quanto la finalità dell’articolo 361 cp è quella di assicurare una tempestiva conoscenza del reato da parte dell’Ag, scopo che verrebbe disatteso se i pubblici ufficiali potessero impunemente confidare l’uno sull’altro nell’ottemperanza all’obbligo di denuncia. Tuttavia, a questo proposito, l’Anac osserva che il dipendente pubblico soddisfa l’obbligo di cui agli articoli 361 e 362 cp, con la segnalazione al proprio superiore, in quelle organizzazioni di tipo gerarchico che vincolano all’informativa interna e nelle quali sono riservate soltanto ai livelli superiori i rapporti esterni (Cassazione, 11597/1995).
Il Piano triennale, nel tenere conto dell’articolazione delle strutture centrali e periferiche dell’Agenzia, nonché della ratio della norma, ventila l’eventualità che la sola segnalazione al “proprio superiore gerarchico“, soprattutto ove collocato a un livello dell’organizzazione tale da non consentirgli una proficua applicazione delle misure di tutela previste dalla legge stessa, possa risultare di scarsa efficacia, ovvero il rischio teorico che il diretto superiore gerarchico sia ritenuto dal segnalante, anche solo per ipotizzabili carenze nei controlli, in qualche modo implicato nelle responsabilità per i fatti denunciati.
Così, ferma restando la possibilità per il dipendente di segnalare il fatto al diretto superiore o al livello gerarchico che non reputa in alcun modo coinvolto nella vicenda, il Piano prevede che il dipendente altresì segnali la situazione ritenuta rilevante al proprio direttore centrale o regionale e, soprattutto, al responsabile della prevenzione della corruzione. Di conseguenza, se la segnalazione è stata indirizzata al solo superiore diretto, quest’ultimo provvederà in ogni caso a informarne tempestivamente tali figure.
I direttori centrali e regionali, oltre a essere anche referenti per l’anticorruzione, sono dotati, infatti, dell’autorità, delle risorse e degli strumenti necessari per dare adeguato corso, senza condizionamenti, alle segnalazioni ricevute, proteggendo l’identità del denunciante e preservandolo da ogni rischio di ritorsione.
In ogni caso, l’elencazione contenuta nell’articolo 54-bis non è da considerarsi esaustiva, per cui la possibilità che il dipendente possa effettuare la segnalazione anche al responsabile della prevenzione della corruzione, a maggior ragione nel caso in cui i fatti segnalati coinvolgano direttamente il superiore gerarchico, è confermata dall’Anac (orientamento in verbale 36 della riunione 11 giugno 2014).
Un supporto alla tutela dei denuncianti può essere rappresentato anche da un’efficace attività di sensibilizzazione, comunicazione e formazione sui diritti e gli obblighi relativi alla divulgazione delle azioni illecite. Allo scopo, ogni ente potrebbe inserire un “post” sul portale del proprio sito web informando il personale dell’importanza dello strumento e del diritto alla tutela nel caso di segnalazione di azioni illecite, nonché dei risultati dell’azione cui la procedura di tutela del whistleblower ha condotto. Necessaria è anche la “manutenzione” della procedura utilizzata, che va sottoposta a revisione periodica per verificare possibili lacune o incomprensioni da parte dei dipendenti.
