Una recente sentenza del Consiglio di Stato, analizzata dall’Avvocato Maurizio Lucca, fornisce importanti indicazioni in merito a revisione dei prezzi e rinegoziazione nel Codice Appalti.

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La sez. terza del Consiglio di Stato con la sentenza 12 giugno 2025, n. 5089, interviene sulle modalità di revisione prezzi del precedente (precedente) Codice dei contratti, offrendo spunti di interesse sulle modalità di rinegoziazione, dove l’effettuazione di miglioramenti sul prezzo – per la prosecuzione del rapporto – si inquadra all’interno del complessivo valore negoziale, che vengono ad essere riviste ogni volta che il rapporto continua, non in termini di proroga ma di rinnovo delle condizioni rispetto a quelle originarie, incidenti sulla revisione prezzi (neutralizzandola, in parte) [1].

Revisione prezzi

Un principio generale, nell’ambito dei contratti pubblici, esige che la revisione opera esclusivamente in fase di esecuzione del contratto, quale rimedio al sopravvenuto squilibrio del sinallagma funzionale, e non nella fase antecedente alla stipula, dove invece le parti possono ancora incidere sul sinallagma in virtù del principio di autonomia negoziale, sia pure nel rispetto delle formalità della gara.

L’approdo porta a ritenere che, il meccanismo non può essere utilizzato dall’operatore economico aggiudicatario per revisionare i prezzi dallo stesso formulati in sede di offerta, in quanto, così come nel corso del rapporto contrattuale l’impresa appaltatrice è tutelata, in caso di un esorbitante aumento dei costi del servizio, dall’istituto della revisione del prezzo, ovvero dalla possibilità di esperire i rimedi civilistici di risoluzione del vincolo sinallagmatico, nel diverso caso in cui l’evento imprevisto e imprevedibile si verifichi prima della stipulazione del contratto, l’impresa aggiudicataria è tutelata con la possibilità di rifiutare la sottoscrizione del contratto, una volta cessata la vincolatività della propria offerta [2].

Fatto

L’appellante impugna il giudizio di prime cure che ha ritenuto corretto il modus operandi di un’Azienda Sanitaria, sia:

• nel non aver attivato un procedimento in contraddittorio finalizzato alla quantificazione degli importi da riconoscere a titolo di revisione dei prezzi, nonché gli indici di variazione ISTAT;
• nell’aver assunto, come dies a quo per il computo dell’importo revisionale, la data di sottoscrizione del contratto e non quella del primo ordine di fornitura antecedente la stipula, ritenendo l’accettazione del prodotto parificato al perfezionamento dell’obbligazione negoziale.

Di contro, l’Azienda eccepisce che:

• il vincolo sorge con la sottoscrizione del contratto, secondo le modalità revisionali previste dalla normativa del tempo (art. 115 del d.lgs. n. 163/2006), con riferimento al c.d. indice FOI, non superabile [3];
• la presenza di una rinegoziazione dell’accordo iniziale sotto il profilo del corrispettivo;
• qualificarsi il rapporto non già una mera proroga del precedente, quanto piuttosto un vero e proprio rinnovo con rinegoziazione, con conseguente operare del relativo computo ponendo a base di calcolo l’importo contrattuale complessivo della fornitura.

La ratio dell’istituto

La revisione del prezzo è diretta a salvaguardare e a tutela che:

• le prestazioni di beni e servizi non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse (incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta) [4], e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte [5];
• sia evitato che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto [6];
• dell’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi sopraggiunte durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni [7].

Merito

L’appello viene respinto con le seguenti motivazioni:

• l’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 configura un procedimento finalizzato al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, al quale è sotteso l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale nei confronti del privato contraente;
• la posizione dell’operatore economico si articola nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all’an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa, una volta risolto in senso positivo il riconoscimento della spettanza del compenso revisionale [8];
• la revisione del prezzo viene procedimentalizzata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi, sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c), e comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, i quali non prevedono una fase in contraddittorio con l’esecutore delle prestazioni contrattuali e non comporta anche il diritto all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale, ma soltanto che l’Amministrazione proceda agli adempimenti istruttori normativamente sanciti [9];
• peraltro, sotto il profilo formale, la clausola di revisione dei prezzi è contenuta nel contratto e non potrebbe in alcun caso trovare applicazione prima della sua stipula [10].

La rinegoziazione

La disponibilità alla prosecuzione del contratto a prezzi ribassati o con percentuali migliorative di sconto, accettate dal fornitore non possono non incidere anche sulle modalità di revisione del prezzo, con riferimento al contratto originario.

Ne consegue, al di là dal nomen iuris utilizzato dall’Amministrazione, le suddette manifestazioni di consenso alla prosecuzione della fornitura non costituiscono meri atti di proroga del medesimo rapporto alle medesime condizioni, ma vere e proprie rinegoziazioni concernenti il rinnovo del rapporto a diverse condizioni [11], costituendo il prezzo un aliquid novi rispetto al precedente assetto negoziale dei rapporti tra le parti.

La parte privata (l’operatore economico) non avrà, dunque, diritto alla revisione del prezzo, che invece spettava nel caso in cui si sia concordato il mero slittamento temporale del termine del servizio: la revisione dei prezzi dei contratti si applica solo alle proroghe contrattuali, come tali previste ab origine negli atti di gara ed oggetto di consenso “a monte”, ma non anche agli atti successivi al contratto originario con cui, mediante specifiche manifestazioni di volontà, è stato dato corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto identico a quello originario per quanto concerne la remunerazione del servizio, senza che sia stata avanzata alcuna proposta di modifica del corrispettivo [12].

In definitiva, se cambia la fonte del rapporto e sussistendo una nuova negoziazione, l’appaltatore non potrà invocare l’adeguamento dei prezzi, pur se la prestazione persiste nei termini precedenti [13].

Sintesi

Si può concludere nella piena legittimità del diniego opposto dalla PA in ordine alla richiesta del riconoscimento economico del compenso revisionale, anche con riferimento al fatto che il contratto non prevede la clausola di revisione prezzi, nel caso in cui nel concreto del rapporto contrattuale emerga che l’accordo negoziale inziale è stato oggetto di successivo rinnovo e/o rinegoziazione delle condizioni contrattuali: la revisione dei prezzi si applica solo in caso di proroga, ma non anche in quello di rinnovo del contratto.

Il rinnovo o rinegoziazione si verifica quando intercorra una specifica manifestazione di volontà con cui è stato dato corso tra le parti ad un distinto, nuovo e autonomo rapporto giuridico, ancorché di contenuto identico a quello originario [14].

Note

[1] La revisione dei prezzi in tanto è concepibile in quanto si riferisca alle annualità di contratto successive alla prima; per quest’ultima deve infatti presumersi che i prezzi utilizzati per raggiungere l’equilibrio contrattuale siano quelli attuali e che dunque nessuna onerosità eccessiva per la parte privata possa configurarsi; pertanto, l’alterazione dell’equilibrio economico del contratto può configurarsi solo con il decorso del tempo e quindi a partire dalle annualità successive alla prima; ad opinare diversamente dovrebbe invece assumersi un contratto già oneroso al momento della sua sottoscrizione; ma di fronte a questa evenienza — in ipotesi configurabile laddove la stipula seguisse di molto tempo la conclusione della procedura di affidamento — il privato sarebbe tutelato dai limiti di validità della propria offerta e dalla conseguente facoltà di rifiuto a sottoscrivere il contratto, Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2024, n. 9611.

[2] TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 13 maggio 2025, n. 413; sez. I, 10 marzo 2022, n. 239.

[3] Il parametro generale di riferimento risulta derogabile solo dietro dimostrazione dell’appaltatore di circostanze eccezionali idonee a fondare la spettanza di un maggior compenso revisionale fondato su criteri differenti, ma in ogni caso sempre tale da non superare i valori che potrebbe conseguire utilizzando i suddetti parametri, Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2023, n. 2096.

[4] Cfr. TAR Campania, Salerno, sez. I, 12 giugno 2024, n. 1272.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2295; sez. V, 20 agosto 2008, n. 3994; sez. III, 20 agosto 2018, n. 4985.

[6] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 aprile 2014, n. 2052; sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074.

[7] cfr. Cons. Stato, Sez. III, 5 marzo 2018, n. 1337; 4 marzo 2015, n. 1074; 19 luglio 2011, n. 4362; Sez. V, 14 maggio 2010, n. 3019; 26 agosto 2010, n. 5954; 6 settembre 2007, n. 4679.

[8] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4207; sez. V, 24 gennaio 2013, n. 465; sez. V, 3 agosto 2012, n. 4444; Cass. civ., SS.UU., 30 ottobre 2014, n. 23067; 15 marzo 2011, n. 6016; 12 gennaio 2011, n. 511; 12 luglio 2010, n. 16285.

[9] Cons. Stato, sez. III. 6 agosto 2018, n. 4827; 9 gennaio 2017, n. 25; 19 giugno 2018, n. 3768.

[10] La prevista periodicità, del resto, non implica affatto che si debba azzerare o neutralizzare l’alea sottesa a tutti i contratti di durata, che impone alle parti di provare la sussistenza di eventuali circostanze imprevedibili che abbiano determinato aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, Cons. Stato, sez. III, 2 maggio 2019, n. 2841.

[11] Il criterio distintivo tra proroga e rinnovo va individuato nell’elemento della novità: ricorre un’ipotesi di proroga solo allorquando vi sia integrale conferma delle precedenti condizioni (fatta salva la modifica di quelle non più attuali), con il solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, per il resto regolato dall’atto originario, Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2012, n. 2862 e 23 marzo 2012, n. 1687.

[12] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 gennaio 2016, n. 209; 18 dicembre 2015, n. 5779; 11 luglio 2014, n. 3585; sez. V, 25 novembre 2015, n. 5356.

[13] Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2020, n. 3874.

[14] TAR Marche, sez. I, 16 novembre 2024, n. 893.