L’articolo analizza, a tre anni dalla contrattualizzazione dell’istituto, le progressioni tra le aree in deroga introdotte dal CCNL funzioni locali del 16 novembre 2022, evidenziandone le criticità organizzative nei piccoli Comuni. L’autore propone una riflessione sociologica e operativa sui rischi di demotivazione e disfunzione, auspicando un bilanciamento tra esperienza professionale e competenze formali per una sana applicazione dell’istituto.

Premessa: una novità contrattuale che interpella i modelli organizzativi

Con il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro sottoscritto il 16 novembre 2022 per il personale del comparto Funzioni locali (CCNL Funzioni Locali), è stato introdotto un nuovo strumento di valorizzazione del personale: le progressioni tra le aree, c.d. in deroga, e disciplinate dai commi 6 e ss. dell’art. 13. Si tratta di un istituto che, fino al 31 dicembre 2025, consente ai dipendenti, previa procedura svolta in base ai criteri in sede di confronto con le OO.SS., anche senza il possesso del titolo di studio previsto per l’accesso dall’esterno al profilo professionale di destinazione.

Questa disposizione rappresenta una deroga rispetto al principio generale di corrispondenza tra titolo di studio e accesso alle Aree di inquadramento. Apre inoltre, ad ormai quasi 3 anni dal suo sdoganamento, a riflessioni profonde, tanto sul piano giuridico quanto su quello organizzativo e sociologico. Il presente contributo intende offrire una lettura critica dell’istituto. Ne analizza le implicazioni per l’equilibrio interno delle amministrazioni comunali, con un focus sui piccoli e medi enti locali.

Il nuovo sistema di classificazione del personale, introdotto dal CCNL funzioni locali nel 2022, supera la precedente articolazione in categorie e introduce le aree (operatori, operatori esperti, istruttori, funzionari ed elevate qualificazioni). In questo contesto, le progressioni economiche verticali in deroga consentono al personale di un’area di accedere all’area superiore senza necessità del titolo di studio richiesto per l’accesso esterno. Questo purché in possesso dei requisiti professionali e dell’esperienza lavorativa valutata positivamente dall’amministrazione a valle della fissazione di criteri predeterminati che devono essere oggetto di confronto sindacale.

Profili critici delle progressioni tra le aree in deroga del CCNL funzioni locali

L’aspetto più discusso è la possibilità che dipendenti privi di titolo di studio universitario possano accedere all’area dei funzionari, per via dell’esperienza e della formazione interna. Sebbene il principio di valorizzazione dell’esperienza professionale sia condivisibile, tale apertura rischia di generare disfunzioni sistemiche all’interno delle amministrazioni locali.

Cosa dice la Sociologia del Lavoro: Michel Crozier

Nell’ambito della sociologia del lavoro, autori come Michel Crozier (“Il fenomeno burocratico”, 1963) hanno evidenziato come ogni mutamento delle regole interne di una burocrazia possa alterare l’equilibrio tra i gruppi, innescando meccanismi di demotivazione e resistenza al cambiamento. Le progressioni in deroga, pur mosse dall’intento di premiare l’esperienza, possono essere percepite come ingiuste dai funzionari inquadrati secondo i criteri ordinari, che hanno affrontato selezioni pubbliche con titoli e prove concorsuali.

Il pensiero di Pierre Bourdieu

Il sociologo Pierre Bourdieu è tra i primi ad aver elaborato il concetto di capitale simbolico, inteso come quell’insieme di risorse socialmente riconosciute (titoli, status, percorsi di carriera) che legittimano una posizione in un determinato campo. Nella pubblica amministrazione, la laurea rappresenta da decenni un marcatore simbolico di competenza, e la sua esclusione come requisito per l’accesso all’area dei funzionari può generare un “corto circuito simbolico” tra ciò che è considerato legittimo e ciò che è formalmente possibile.

Richard Sennet e la motivazione professionale

Questa contraddizione può determinare una rottura dell’identificazione col ruolo, uno dei cardini della motivazione professionale, come osservato anche da Richard Sennett nel suo saggio Corrosione del carattere (1998), dove descrive il senso di smarrimento identitario di chi vede svalutato il proprio percorso all’interno di strutture organizzative in rapido mutamento.

John Stacy Adams e la “giustizia distributiva e procedurale”

Nel contesto delle organizzazioni, la percezione di giustizia organizzativa è un elemento cruciale per la coesione e la motivazione del personale. Secondo la teoria della “giustizia distributiva e procedurale” elaborata da John Stacy Adams (Equity Theory), le persone confrontano il proprio contributo e le proprie ricompense con quelle degli altri. Quando percepiscono che gli altri ottengono più (es. progressioni) a parità o inferiorità di contributo (es. assenza di laurea, minore formazione), scatta una reazione di frustrazione e demotivazione.

Conseguenze delle progressioni in deroga

Nel caso delle progressioni tra le aree in deroga, i funzionari inquadrati tramite concorso rischiano di sentirsi espropriati del valore distintivo che la selezione pubblica e la laurea dovevano garantire. Questo disallineamento tra input e output percepiti può generare:

  • Calo del rendimento lavorativo per effetto della demotivazione;
  • Calo della collaborazione tra colleghi, con effetti sulla coesione dei gruppi di lavoro;
  • Aumento della conflittualità latente, soprattutto nelle piccole realtà dove i rapporti sono fortemente personalizzati e interdipendenti.

Impatti delle progressioni tra le aree in deroga del CCNL Funzioni Locali sull’organizzazione del lavoro nei Comuni medio-piccoli

Nei Comuni di dimensioni ridotte, dove l’organico è già ristretto e la distinzione tra ruoli operativi e apicali è meno marcata, l’introduzione delle progressioni tra le aree in deroga può generare tensioni interne e una perdita di chiarezza gerarchica.

In una struttura burocratica snella, dove pochi dipendenti svolgono mansioni molto differenziate, la promozione a “funzionario” di personale senza il corredo formativo adeguato rischia di ridurre la competenza media del management intermedio, con conseguenti inefficienze nell’attuazione delle politiche pubbliche. Inoltre, si può generare un effetto domino negativo sulla motivazione: i dipendenti laureati e inquadrati come istruttori potrebbero ritenere inutile la propria formazione, disincentivando l’aggiornamento professionale.

La sociologia delle organizzazioni – in particolare le analisi di James March e Herbert Simon (“Organizations”, 1958) – insegna che le strutture organizzative funzionano solo se i criteri di selezione e promozione sono percepiti come equi e trasparenti. Se questi criteri vengono percepiti come elusivi, si rischia di alimentare forme di conflitto latente e perdita di senso del ruolo.

Un nodo strategico per il futuro degli enti locali

Non si può negare che l’istituto delle progressioni in deroga possa rappresentare una opportunità di mobilità interna per figure storicamente sottovalutate, contribuendo a rimettere al centro le competenze acquisite sul campo. E, di questi tempi, fidelizzare il personale del comparto e tamponare quell’emorragia di personale verso altri comparti del pubblico impiego con posizioni meglio remunerate. Tuttavia, nei fatti, questo meccanismo può creare una stratificazione disordinata delle competenze, con un rischio di conflittualità intergenerazionale e disallineamento tra ruoli e responsabilità.

Il principio meritocratico, che dovrebbe essere alla base di ogni avanzamento, rischia di essere svuotato se non accompagnato da standard formativi minimi e trasparenti. Come sottolinea Luc Boltanski nella sua teoria dei mondi sociali (“De la critique”, 2009), le organizzazioni si reggono su compromessi morali tra valori diversi. In questo caso, tra il valore dell’esperienza e quello della competenza formale. Se uno dei due prevale senza bilanciamento, la fiducia nell’organizzazione viene meno.

Conclusioni

La previsione delle progressioni tra le aree in deroga, così come formulata dal CCNL Funzioni Locali del 16 novembre 2022, va letta come un tentativo – pur apprezzabile a giudizio di chi scrive – di valorizzare il personale nella rigidità delle piante organiche degli enti locali. Tuttavia, senza un forte presidio di regole da parte degli organi di vertice e senza un bilanciamento tra esperienza e formazione, essa rischia di accentuare le criticità sistemiche dei piccoli Comuni, quali, ad esempio:

  • Perdita di legittimità interna dei ruoli apicali, con indebolimento della leadership;
  • Svalutazione simbolica dei percorsi di formazione accademica, con riflessi anche sulla progettualità futura dei dipendenti più giovani;
  • Destrutturazione del modello di carriera, con minori incentivi all’aggiornamento professionale e alla partecipazione ai concorsi pubblici.

In qualità di Segretario comunale, ritengo che una corretta attuazione di tale istituto imponga una riflessione più ampia sull’identità del funzionario pubblico e sulla necessità di investire in percorsi formativi omogenei, valutabili e condivisi. Questo è possibile individuando una soglia minima di competenze formali (almeno equivalenti alla laurea triennale o a corsi professionalizzanti accreditati) da integrare nel processo di deroga. Solo così sarà possibile coniugare il riconoscimento del merito con il mantenimento dell’equilibrio organizzativo, evitando che una misura nata per premiare il personale si trasformi in un fattore di disgregazione dell’apparato amministrativo.