Una recente sentenza del TAR della Lombardia, analizzata dall’Avvocato Maurizio Lucca, fornisce alcune indicazioni in merito al diritto di accesso qualificato del confinante.

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La sez. II Milano del TAR Lombardia, con la sentenza 4 giugno 2025, n. 1941 (Estensore Rossetti), viene confermato che il requisito della “vicinitas” assume una valenza significativa nel legittimare l’accesso documentale, senza ulteriore indugio.

La legittimazione qualificata

La legittimazione a richiedere l’accesso agli atti amministrativi presuppone che l’istante abbia innanzitutto «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990).

Trattasi di un interesse connesso strumentalmente alle esigenze del privato, per cui gli atti oggetto dell’istanza ostensiva devono essere idonei a spiegare effetti, direttamente o indirettamente, nei confronti del richiedente o devono, comunque, risultare pertinenti alle specifiche ragioni esposte a sostegno della domanda medesima [1].

Il nesso di strumentalità appena descritto deve risultare dalla motivazione enunciata nella richiesta di accesso, in cui deve essere presente, altresì, un’elencazione non generica dei documenti amministrativi – già esistenti e formati – che ne sono oggetto, rilevando – in ogni caso – la posizione di confinante legittima ex se l’interesse qualificato [2].

In termini, deve sussistere un interesse “giuridicamente rilevante” del richiedente, non necessariamente consistente in un interesse legittimo o in un diritto soggettivo, ma comunque giuridicamente tutelato, non potendo identificarsi col generico e indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa, e un rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l’ostensione, fermo rimanendo che:

• l’interesse all’accesso va valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso;
• alla PA detentrice del documento è preclusa una penetrante indagine sulla “meritevolezza” dell’interesse sotteso alla richiesta di ostensione, tanto che, laddove vi sia detenzione e custodia in capo alla parte pubblica, l’obbligo di consentire l’accesso opera in termini pressoché automatici [3].

Fatti

Un cittadino rivolge una richiesta di accesso agli atti di un titolo edilizio (permesso di costruire per ristrutturazione edilizia e ampliamento di volumetria del fabbricato), motivando l’esigenza di verificare il rispetto delle distanze dal proprio confine di proprietà: in materia edilizia, la condizione di “vicinitas” legittimerebbe l’accesso poiché radicherebbe una posizione differenziata rispetto agli altri membri della collettività.

Il controinteressato oppone il proprio diniego e l’Amministrazione rimane inerte, formandosi il silenzio rigetto, donde il ricorso.

La decisione

Il ricorso vien accolto (con condanna alle spese), con conseguente ordine al Comune di consentire l’accesso ai documenti richiesti, sulla base delle seguenti motivazioni:

• il requisito della vicinitas attribuisce di per sé un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere gli atti e i documenti del procedimento abilitativo delle attività edilizie del confinante, al fine di verificare la legittimità del titolo e la conformità delle opere al medesimo [4];
• il confinante assume una posizione qualificata, differenziata, non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell’azione amministrativa, poiché motivata con riferimento ad uno specifico intervento edilizio assentito dall’Amministrazione;
• la motivazione «al fine di appurare il rispetto della disciplina edilizia relativa alle distanze legali tra fabbricati, posto che la conoscenza dei relativi atti, provvedimenti e documenti deve ritenersi essenziale per la difesa […] anche ai sensi dell’art. 24 comma 7 L.241/90», consente di verificare nel concreto la piena titolarità del diritto, atteso che l’accesso è di tipo difensivo, fondato su una particolare relazione esistente tra documento amministrativo e necessità dell’istante di ‘curare’ o ‘difendere’ un proprio interesse giuridico: un necessario rapporto di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica tutelata [5].

Invero, la condizione della vicinitas, ossia dello stabile collegamento tra il ricorrente e la zona interessata dall’intervento assentito, va valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell’intervento realizzato, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera [6].

L’accesso difensivo

L’accesso difensivo:

• trascende la dimensione partecipativa procedimentale e la stessa logica della trasparenza della funzione amministrativa, essendo per contro funzionale alla necessità dell’istante di “curare” (anche in sede pre- o stragiudiziale) o di “difendere” (in sede giudiziale) un bene-interesse giuridicamente rilevante oggetto della situazione giuridica soggettiva ‘finale’ asseritamente lesa, ossia di soddisfare l’esigenza di acquisire, tramite il documento esibendo, già in sede stragiudiziale e nella fase preprocessuale, la conoscenza dei fatti rilevanti ai fini della composizione di una res controversa, e, nel caso di mancata composizione del conflitto, ai fini della produzione in giudizio ad opera della parte;
• supera pertanto le pertinenze probatorie che concernono il mero rapporto procedimentale tra il privato e la Pubblica Amministrazione, ovvero tra privati in cui si fa questione dell’esercizio del potere da parte di un’Autorità amministrativa, e ricomprende tutte quelle pertinenze utili a dimostrare i fatti costitutivi, impeditivi, modificativi o estintivi delle situazioni giuridiche in generale, a prescindere dall’esercizio del potere nel singolo caso concreto, ed indipendentemente dal contesto entro il quale l’interesse giuridico può essere ‘curato’ o ‘difeso’, e quindi anche fuori dal processo ed anche in una lite tra privati [7].

Opposizione del controinteressato

Il controinteressata, ai sensi dell’art. 3 DPR n. 184/2006, in sede procedimentale di opposizione non aveva evidenziato specifiche e concrete ragioni di riservatezza che impedirebbero l’ostensione dei documenti richiesti.

L’Amministrazione, tuttavia, non potrebbe giustificare il rigetto dell’istanza a fronte della semplice opposizione del controinteressato, ma diversamente deve bilanciare il diritto del terzo alla riservatezza e le esigenze difensive, ben potendo consentire l’accesso omettendo (o oscurando) la presenza di dati personali: ai fini del cit. bilanciamento tra il diritto di accesso difensivo, ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 e la tutela della riservatezza, opera il criterio generale della necessità ai fini della cura e della difesa di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza.

Nel caso di dati sensibili – origine razziale ed etnica, convinzioni religiose, opinioni politiche, adesione a partiti, sindacati, etc. – ovvero dati sensibilissimi – ossia i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute del soggetto interessato: l’accesso sarebbe consentito solo a particolari condizioni, nello specifico disciplinate dall’art. 60 del decreto legislativo n. 196/2003.

Il diritto di accesso qualificato del confinante

La sentenza si allinea ai precedenti: il confinante, in qualità di proprietario di un fondo limitrofo a quello riferibile agli atti oggetto dell’istanza di ostensione, è certamente titolare di un interesse concreto, personale ed attuale, volto a verificare che i lavori posti in essere sulla suddetta area siano legittimi nel rispetto dalla distanza dei confini.

Il confinante è legittimato ad avanzare l’istanza ostensiva in quanto titolare di interesse qualificato ad eventuale impugnazione degli atti amministrativi relativi ai lavori del confinante [8].

Note

[1] Cfr. Cons. di Stato, sez. V, 4 dicembre 2023, n. 10498 e 21 maggio 2020, n. 3212.

[2] Cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 12 luglio 2023, n. 1790.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4209.

[4] TAR Lazio – Roma, sez. II quater, 17 aprile 2025, n. 7640. In effetti, seppure non basta la sola ‘vicinitas’ per radicare l’interesse a ricorrere, è, invece, sufficiente che sussistano effetti nocivi riconducibili all’edificazione, quali anche la semplice diminuzione di luce o di visuale riscontrabili rispetto a opere prospicienti sull’area cortilizia interna dell’edificio; tra gli effetti nocivi, peraltro, rientra indubbiamente l’occupazione di parti comuni dell’edificio che, pur in pendenza di appello, è stata accertata dal G.O. in prime cure, TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 29 aprile 2025, n. 3468.

[5] Cons. Stato, sez. VI, 31 ottobre 2023, n. 9365.

[6] TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 4 novembre 2021, n. 496.

[7] Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2021, n. 1154.

[8] Cfr. TAR Toscana, sez. III, 5 aprile 2016, n. 583; TAR Liguria, sez. II. 25 marzo 2025, n. 331. Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo, Cons. Stato, A.P., 9 dicembre 2021, n. 22.