Focus a cura dell’Avvocato Maurizio Lucca su una recente pronuncia del Consiglio di Stato concernente gli obblighi cogenti in materia di convenzione urbanistica.

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La sez. IV del Consiglio di Stato, con la sentenza 23 maggio 2025, n. 4511 (estensore Rotondo), conferma i vincoli obbligatori sottoscritti in una convenzione urbanistica, ben potendo la parte esigere, mediante l’azione di esecuzione in forma specifica (esatto adempimento), l’adempimento – quale rimedio di carattere generale, previsto per i contratti a prestazioni corrispettive, a salvaguardia dell’equilibrio delle prestazioni – qualora la controparte  si rifiuta di onorare la prestazione contrattuale, ai sensi dell’articolo 2932 c.c., con la sua estensione alle obbligazioni poste dalla legge.

La convenzione urbanistica

La convenzione urbanistica deve essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 11, della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la conseguenza che le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l’esecuzione rientrano nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 [1].

Il rapporto viene regolato, ove non diversamente previsto, dai principi civilistici in materia di inadempimento delle obbligazioni; pertanto, il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno, ovvero per l’adempimento, deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto e il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell’inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell’onere della dimostrazione del fatto estintivo dell’altrui pretesa, costituito dall’avvenuto adempimento, o dall’eccezione d’inadempimento del creditore, ex art. 1460 del codice civile [2].

L’azione

L’azione prevista dall’articolo 2932 del codice civile è ammessa da tempo anche con riferimento alla Pubblica Amministrazione [3], poiché la domanda mira a produrre gli effetti previsti nel contratto nelle parti non concluse, condannando la PA ad un obbligo di facere: aspetto alternativo con riferimento al privato inadempiente.

Si può affermare la piena legittimità della domanda di esecuzione specifica di obblighi scaturenti da una convenzione di lottizzazione promossa dinanzi al giudice amministrativo, ed inadempiuti dalla parte privata, obblighi che possono essere imposti anche da condizioni esterne al contratto se provenienti da una fonte di “pari forza”: lapidario si presenta l’art. 1372, Efficacia del contratto, a fronte del quale «Il contratto ha forza di legge tra le parti. Non può essere sciolto che per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge. Il contratto non produce effetto rispetto ai terzi che nei casi previsti dalla legge» [4].

Non vi è dubbio che la proponibilità della domanda di esecuzione specifica (ex art. 2932 c.c.), nell’ipotesi in cui sia richiesta l’esecuzione coattiva degli obblighi scaturenti da una convenzione di lottizzazione, sia l’unico rimedio proponibile ed esperibile, altresì, per qualsiasi tipo di obbligo di contrarre, convenzionale o legale che ne sia la fonte [5].

Fatti

Nello specifico viene chiesto:

• l’annullamento di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente, con la quale si chiede di mettere in sicurezza un muro di contenimento presente in una convenzione di lottizzazione stipulata nel 1992;
• l’accertamento della avvenuta acquisizione, da parte del Comune, della proprietà delle opere di urbanizzazione primaria, con le relative aree, realizzate nel perimetro del piano di lottizzazione per effetto della cit. convenzione urbanistica, che includeva il muro oggetto di ordinanza;
• l’obbligo del Comune di prendere in carico e acquisire al proprio patrimonio indisponibile, anche ove occorra con sentenza costitutiva ai sensi dell’art. 2932 c.c., le aree e le opere di urbanizzazione primaria realizzate nell’ambito del citato piano di lottizzazione, nonché di porre in essere gli atti ed i provvedimenti occorrenti per adempiere agli obblighi discendenti dalla legge e dalla convenzione urbanistica, (che inevitabilmente includono la manutenzione ordinaria e straordinaria riferite alle opere di urbanizzazione primaria e del muro di contenimento).

Il collaudo degli interventi avveniva solo parzialmente, poiché talune opere, tra cui il muro di contenimento, presentavano gravi difformità al punto da crollare a fronte di ingenti precipitazioni atmosferiche, seguiva proroga della convenzione, senza alcuna manifestazione espressa del Comune di acquisire i beni e le aree.

Giurisdizione esclusiva

In via preliminare, il Collegio annota che trattasi di una controversia rientrante nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133, comma 1, lett. f), cpa, vertendo sull’accertamento degli obblighi di cessione delle opere di urbanizzazione scaturenti da uno specifico accordo tra privato e Comune e, pertanto, non iscrivibile in un rapporto caratterizzato dall’esercizio di attività autoritativa a fronte della quale il privato deve reagire nei tempi e modi di cui all’art. 29 cpa [6].

Ordinanza sindacale

Risultando ancora i beni in proprietà del privato, l’Amministrazione può disporre l’adempimento, senza previa comunicazione di avvio del procedimento, ove sussistano ragioni contingibili e urgenti, come di fatto il crollo del muro, anche quando la situazione di pericolo sia nota da tempo: l’ordinanza contingibile e urgente manifesta l’esigenza o il bisogno, rappresentando – l’ordinanza extra ordinem – lo strumento eccezionale e derogatorio approntato dall’ordinamento per porre rimedio a una situazione improcrastinabile di pericolo per la sicurezza o l’ordine pubblico (tutti requisiti motivati nell’atto).

Invero, la circostanza che la criticità del muro fosse risalente da tempo non esclude né rende incompatibile, sul piano della causa tipica del potere esercitato e dei relativi presupposti, l’esercizio dei poteri extra ordinem, non sussistendo neppure l’obbligo della comunicazione di avvio del procedimento [7] vista l’attualità e la sussistenza del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo.

In termini diversi, quando l’ordinanza è motivata sul piano fattuale del rischio concreto e della conseguente esigenza indilazionabile di intervenire, il Giudice Amministrativo non può intervenire nella sfera giuridica di interesse, proprio, esclusivo e infungibile (sul piano processuale), di soggetti terzi, gli unici legittimati – in quanto potenziali destinatario dell’atto e titolare della relativa posizione soggettiva lesa – a dolersi della eventuale mancata comunicazione del provvedimento nei propri confronti.

Ne deriva la piena legittimità dell’ordinanza.

La convenzione di lottizzazione

Il Collegio scruta le clausole della convenzione urbanistica, appurando che l’acquisizione delle aree e delle opere è subordinata alla loro verifica di perfetta esecuzione (regolarmente eseguite e collaudate).

La questione dibattuta involge le sole opere di urbanizzazione, da includere il muro di contenimento: opere non collaudate poiché difformi al progetto e alla regola d’arte, in alcuni casi anche grave (il crollo del muro rende anche visivamente il contenuto negativo della procedura tecnica volta ad accertare che i beni da trasferire siano in piena efficienza).

L’importanza del collaudo

È noto che il collaudo certifica la regolare esecuzione e la conformità dell’intervento, similare all’agibilità degli immobili, i quali devono soddisfare una serie di condizioni oggetto di un preventivo titolo edilizio, rilevando la decadenza del certificato (abitabilità) [8] allorché siano eseguiti interventi che abbiano alterato la conformazione originale del manufatto.

Mancando il collaudo, tutti gli oneri manutentivi sono a carico del lottizzante in considerazione del contenuto precettivo della convenzione, che risponde agli ordinari canoni che connotano i contratti a prestazione corrispettive, non potendosi peraltro ammettere, sul piano logico prima ancora che dei principi in tema di responsabilità, che opere realizzate senza previo collaudo e verifica di conformità alle regole dell’arte transitino nel patrimonio pubblico con il rischio che siano fatti poi gravare sulla collettività i costi per gli eventuali difetti d’opera.

Mancato adempimento degli obblighi di convenzione urbanistica: il parere del Consiglio di Stato

Il mancato adempimento degli obblighi convenzionali rende dunque non proponibile l’acquisizione delle opere da parte del Comune, non potendo propinare la tesi della datio in solutum (effetto reale) per sostenere che nel momento stesso in cui è stata convenuta la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione si sarebbe adempiuta l’obbligazione e, pertanto, perfezionato il passaggio di proprietà degli immobili: manca la consegna e l’accettazione.

La sentenza nel respingere l’appello conferma un granitico orientamento [9]: gli obblighi di cessione recati da una convenzione di lottizzazione, ovvero dagli atti a questa assimilabili, devono ritenersi imprescrittibili: l’azione esperita, ex art. 2932 c.c., è, in linea di principio, ammissibile giacché essa è utilizzabile non solo nel caso di inadempimento di obblighi di stipulazione discendenti da un contratto preliminare, bensì anche di obblighi aventi titolo nella legge [10].

A margine, viene annotato che la circostanza che la domanda di accertamento è stata svolta nell’ambito di un ricorso demolitorio, alla cui istanza annullatoria in definitiva essa accede, ciò che rileva è che, per prodursi l’effetto costitutivo previsto dall’art. 2932 c.c., è necessario che venga verificata, sul piano amministrativo, la legittimità edilizia di quanto realizzato, nonché la sussistenza dell’avveramento dei presupposti della convenzione di lottizzazione (tutti profili non avvenuti).

Indicazioni

In conclusione la sentenza conferma la valenza dei vincoli inseriti nelle convenzioni urbanistiche, dovendo l’Amministrazione da una parte, vigilare sul loro adempimento nei modi previsti, dall’altra parte, acquisire i beni (le aree, strade, opere) collaudate, intervenendo prontamente in caso di inerzia, senza svincolare le garanzie, ben potendo ricorrere al giudice per l’esatto adempimento: un obbligo di diligenza a tutela del patrimonio pubblico, evitando che i privati non realizzano le opere o la cessione delle aree, beneficiando in danno della Comunità (tematiche ben note e conosciute all’interno dei Comuni).

Note

[1] TAR Campania, Salerno, sez. I, 20 aprile 2022, n. 1028.

[2] Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1962.

[3] La Corte di Cassazione aveva sostenuto che, essendo le convenzioni urbanistiche strettamente connesse al provvedimento di concessione edilizia cui accedevano, le controversie in ordine alla loro esecuzione fossero da equiparare nella sostanza a quelle inerenti al procedimento concessorio, e come tali rientrassero nella giurisdizione del giudice amministrativo, Cass., SS. UU., 24 giusto 1992, n. 7773.

[4] In modo significativo, la quantificazione degli oneri di urbanizzazione sancita in una convenzione urbanistica, deliberata e approvata dal Consiglio comunale e successivamente sottoscritta dalle parti, rappresenta un titolo giuridico vincolante a carico del privato, indipendentemente da eventuali discordanze con la normativa regionale o comunale di riferimento. Nell’ambito delle convenzioni urbanistiche, la parte privata può obbligarsi all’adempimento di oneri economici più gravosi rispetto a quelli derivanti dall’esercizio dei poteri autoritativi della PA, tale pattuizione, in quanto conforme al principio generale in materia contrattuale ricavabile anche dall’art. 1372, comma 1, c.c. e applicabile ai sensi dell’art. 11, comma 2, della legge n. 241 del 1990, vincola la parte all’adempimento delle prestazioni dedotte nell’accordo, Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2024, n. 9220.

[5] Cfr. TAR Puglia, Bari, sez. III, 26 febbraio 2004, n. 895, dove si chiariva che una volta pretesa la natura privatistica degli obblighi presenti in una convezione urbanistica, il piano del diritto non può che trovare riscontro nel rapporto contrattuale, nelle obbligazioni assunte all’interno del negozio originario, ed è proprio questa la ratio della clausola della convenzione nella quale i lottizzanti assumono «l’obbligo a loro carico, e dei loro successori ed aventi causa a qualsiasi titolo, di cedere al Comune…, al prezzo di esproprio vigente al momento in cui il Comune gliene farà richiesta, la piena ed esclusiva proprietà dell’area interna al Piano di Lottizzazione». LUCCA, Domanda di esecuzione specifica degli obblighi scaturenti da una convenzione urbanistica, halley.it., 11 agosto 2004. Inoltre a commento della sentenza si concludeva che le obbligazioni inserite nelle convenzioni operano anche nei confronti di coloro che subentrano nel rapporto, dove in presenza di una prestazione non eseguita indicata in contratto si può legittimamente ricorrere all’esecuzione specifica, ottenendo una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso, ovvero (nel caso di specie) il trasferimento dei beni: una volta accertato l’inadempimento dell’obbligazione assunta dalla ditta originaria, trasferita all’avente causa (ditta subentrante) in virtù dell’espresso richiamo convenzionale la PA contraente può pretendere di essere pronunciata una sentenza costitutiva che produca gli effetti della suddetta obbligazione non adempiuta e che disponga, dunque, il trasferimento, in favore del Comune, dei suoli distinti in catasto e definiti nel contratto originario, con conseguente trasferimento dei beni.

[6] In tema di riparto di giurisdizione, spetta al giudice ordinario la cognizione in ordine ad una controversia di cui al d.lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 (c.p.a.), laddove riguardi solo questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono “a valle” rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell’accordo né l’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce, Cass. civ., SS.UU., ordinanza n. 20464/2022; 9 agosto 2024, n. 22569; 8 agosto 2024, n. 22486.

[7] La comunicazione si appalesa pertanto incompatibile con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo, Cons Stato, sez. II, 4 gennaio 2021, n. 88; sez. V, 1° dicembre 2014, n. 5919; 19 settembre 2012, n. 4968, a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l’istituto, Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5308.

[8] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 24 maggio 2025, n. 3987.

[9] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 2021, n. 6771; 26 agosto 2014, n. 4278; 30 novembre 2015, n. 5413; 26 febbraio 2019, n. 1341; 14 giugno 2018 n. 3672; sez. V, 31 agosto 2017, n. 4144.

[10] Infine le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione – in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini – o con l’ultimazione delle opere medesime – se avvenuta prima di detta scadenza – con la conseguenza che il decorso del termine decennale di prescrizione è ipotizzabile solo a far data da tali momenti, TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 21 marzo 2019, n. 619 e 21 dicembre 2017, n. 2112; TAR Liguria, sez. I, 18 maggio 2016, n. 506. Inoltre il piano di lottizzazione ha un’efficacia decennale, Cons. Stato, sez. IV, 7 febbraio 2012, n. 2045.